STJ - RMS 22499 / RJ RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2006/0175155-2


03/nov/2008

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
AUTORIDADE APONTADA COMO COATORA. PREFEITO MUNICIPAL. ATO APONTADO
COMO COATOR. LEI ESTADUAL QUE DISPÕE SOBRE A CORREÇÃO MONETÁRIA DOS
CRÉDITOS DA FAZENDA PÚBLICA MUNICIPAL. NORMA GERAL ABSTRATA.
LANÇAMENTO. NORMA INDIVIDUAL E CONTRETA. PREFEITO. ILEGITIMIDADE
PASSIVA AD CAUSAM. TEORIA DE ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE.
1. Mandado de segurança, impetrado em 17.01.2006, que se dirige
contra ato de Prefeito do Município de Petrópolis, que sancionou a
Lei Municipal nº 6.305, de 02 de dezembro de 2005 (cuja produção de
efeitos iniciou-se em 01º de janeiro de 2006), autorizando o Poder
Executivo "a atualizar monetariamente todos os créditos da Fazenda
Municipal, tributário ou não, constituídos ou não, inscritos ou não
em dívida ativa, em 11,28% (onze vírgula vinte e oito por cento), a
partir do próximo exercício fiscal", vale dizer o exercício de 2006.
2. É cediço que ato normativo de caráter geral e abstrato não é
impugnável pela via do mandado de segurança, ante o teor da Súmula
266/STF, segundo a qual "Não cabe mandado de segurança contra lei em
tese".
3. Por seu turno, as leis e os decretos de efeitos concretos são
passíveis de mandado de segurança, desde sua publicação, por se
equipararem aos atos administrativos nos seus resultados imediatos.
4. À luz da doutrina: "por leis e decretos de efeitos concretos
entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico
pretendido, tais como as leis que aprovam planos de urbanização, as
que fixam limites territoriais, as que criam municípios ou
desmembram distritos, as que concedem isenções fiscais; os decretos
que desapropriam bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações
e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de
normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a forma
imprópria de lei ou decreto por exigências administrativas. Não
contêm mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata
de conduta; atuam concreta e imediatamente como qualquer ato
administrativo de efeitos individuais e específicos, razão pela qual
se expõem ao ataque pelo mandado de segurança" (Hely Lopes
Meirelles, in "Mandado de Segurança, Ação Popular, ...", 28ª ed.
atualizada por Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros
Editores, São Paulo, 2005, pág. 41).
5. A jurisprudência das Turmas de Direito Público do STJ perfilhou o
entendimento de que, em se tratando de mandado de segurança que
ataca ato normativo de efeitos concretos, a parte passiva legítima
será a autoridade a quem compete a aplicação concreta da norma (RMS
21.183/PR, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma,
julgado em 26.06.2007, DJ 02.08.2007; REsp 599.705/DF, Rel. Ministro
Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 18.08.2005, DJ
07.11.2005; RMS 15.258/RJ, Rel. Ministro João Otávio de Noronha,
Segunda Turma, julgado em 23.11.2004, DJ 14.02.2005; RMS 15.898/SP,
Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 03.06.2003, DJ
23.06.2003; AgRg no Ag 438766/MT, Rel. Ministro Paulo Medina,
Primeira Turma, julgado em 04.02.2003, DJ 17.02.2003; e REsp
293821/MT, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em
23.10.2001, DJ 18.02.2002).
6. O ato de aplicação da lei ao caso particular consiste na
expedição de norma individual e concreta pelo sujeito competente,
sendo certo que "a regra-matriz de incidência tributária é u'a norma
geral e abstrata que atinge as condutas intersubjetivas por
intermédio do ato jurídico-administrativo de lançamento ou de ato do
particular, veículos que introduzem no sistema norma individual e
concreta" (Paulo de Barros Carvalho, in "Direito Tributário -
Fundamentos Jurídicos de Incidência", 4ª ed., Ed. Saraiva, São
Paulo, 2006, pág. 38).
7. Destarte, a autoridade a ser apontada como coatora é aquela que
verte em linguagem competente o fato jurídico descrito na norma
geral e abstrata (regra-matriz de incidência tributária, entre
outras), expedindo norma individual e concreta (lançamento).
8. In casu, conquanto a causa de pedir do writ of mandamus consista
na ilegalidade da Lei Municipal 6.305/2005, não é o Prefeito o
responsável pela expedição do ato de lançamento cuja anulação se
requer no âmbito do remédio constitucional (Precedentes do STJ: RMS
15.898/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em
03.06.2003, DJ 23.06.2003; e RMS 7.180/SP, Rel. Ministro Edson
Vidigal, Quinta Turma, julgado em 29.06.1999, DJ 06.09.1999).
9. Nada obstante, a adoção da "teoria da encampação" autoriza o
afastamento da ilegitimidade passiva ad causam da autoridade
erroneamente apontada como coatora que, ao prestar suas informações,
não se limita a alegar sua ilegitimidade, mas defende o mérito do
ato impugnado, requerendo a denegação da segurança.
10. Entrementes, a aplicação da aludida teoria condiciona-se ainda à
observância de outros dois requisitos, quais sejam: (i) a existência
de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e
a que ordenou a prática do ato impugnado; e (ii) a ausência de
modificação de competência estabelecida na Constituição Federal (MS
12.779/DF, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em
13.02.2008, DJe 03.03.2008).
11. No caso em comento, a ilegitimidade passiva ad causam do
prefeito importa na modificação da competência jurisdicional
prevista na Constituição Estadual (artigo 161, IV, "e", nº 7), que
deixaria de ser originária do Tribunal de Justiça do Estado do Rio
de Janeiro, razão pela qual inaplicável a teoria de encampação à
espécie.
12. Recurso ordinário desprovido, extinguindo-se o mandado de
segurança sem julgamento do mérito, por carência de ação
(ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora), ex vi
do disposto no artigo 267, VI, do CPC.

Tribunal STJ
Processo RMS 22499 / RJ RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2006/0175155-2
Fonte DJe 03/11/2008
Tópicos processual civil, recurso ordinário em mandado de segurança, autoridade apontada como coatora.

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