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Controle de constitucionalidade (Geral)

Controle jurisdicional, concentrado, difuso e ação declaratória de constitucionalidade.

Revisão geral. Este material não sofreu alterações até esta data. (20/out/2016)
Revisado e ampliado. (25/set/2009)
Publicado originalmente no DireitoNet. (25/mar/2002)
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A Constituição se coloca em relação às demais normas legais em posição proeminente, de supremacia, de sorte que todo o sistema jurídico há de estar com ela conformado (princípio da supremacia da Constituição). Como requisitos fundamentais do controle de constitucionalidade é necessário uma Constituição rígida (processo de alteração mais difícil que o da Lei ordinária) e a atribuição de controle a um órgão supremo. O controle (análise de compatibilidade vertical) decorre, então, da rigidez e supremacia da Constituição, que pressupõe a noção de um escalonamento normativo onde a Constituição ocupa o topo da pirâmide (Kelsen), sendo, por isso, fundamento de validade de todas as outras normas.

A inconstitucionalidade pode dar-se por ação quando há atos do Poder Público ou Leis em contraposição à Constituição. A inconstitucionalidade por ação pode ser material (conteúdo do ato normativo é contrário à Constituição) ou formal (inobservância da competência legislativa, do processo legislativo). Dá-se, por sua vez, a inconstitucionalidade por omissão quando há inércia legislativa na regulamentação de normas constitucionais de eficácia limitada.

Assim, como instrumento básico da estrutura do Estado, necessário que sejam estabelecidos mecanismos de defesa da Constituição e, a esses mecanismos dá-se o nome de controle de constitucionalidade das leis. O controle da constitucionalidade se apresenta nos sistemas político, jurisdicional e misto. Dá-se o controle político quando essa função está entregue a um órgão de natureza política, como o próprio parlamento, ao Senado, ou mesmo a uma corte especial, constituída através do processo político para esse exame. O controle jurisdicional – judicial review – é o sistema que entrega aos órgãos do Poder Judiciário essa defesa da Constituição, é o sistema adotado no Brasil. Já no sistema misto, algumas leis são controladas por um órgão político e outras por órgão jurisdicional.

No nosso sistema podemos identificar também um controle preventivo e um repressivo. O controle preventivo se dá no processo de elaboração legislativa, através das comissões do Congresso Nacional, e da atuação do Presidente da República, na oportunidade da sanção ou veto da lei. Busca-se, aí, evitar que a norma eventualmente inconstitucional venha a integrar o sistema jurídico. O controle repressivo se dá a partir da edição da lei. Depois de promulgada, com ou sem sanção, e publicada, a lei pode ser objeto de demanda constitucional. E neste controle temos dois critérios: o difuso e o concentrado.

Oportuno salientar que não se deve confundir declaração de inconstitucionalidade, que se dá contra lei ou ato normativo criados após a existência da Constituição de 1988, com a constatação de não-recepção da norma pela Constituição de 1988, nos casos de leis ou atos normativos anteriores a ela, já que não existe inconstitucionalidade superveniente. 


Controle difuso


Por esse critério, a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal fica a cargo de qualquer órgão do Poder Judiciário. Essa inconstitucionalidade da norma legal será argüida em uma outra ação cujo objetivo seja distinto da inconstitucionalidade, isto é, em outra relação jurídica de direito material.


No controle difuso, o interessado argüirá a inconstitucionalidade da lei e o juiz, a reconhecendo, afastará a incidência da norma assim considerada no caso concreto. A repercussão, por isso, é inter partes. A norma tida por inconstitucional continuará vigente, exceto para aquele caso concreto.

O processo em que é argüida a inconstitucionalidade da norma pode, através de recursos, especialmente do recurso extraordinário disciplinado no art. 102, III da CF, chegar ao Supremo Tribunal Federal. Se o STF declarar inconstitucional aquela norma, em decisão definitiva, comunicará essa decisão ao Senado Federal que, nos termos do art. 52, X da CF poderá suspender a sua execução. Com essa suspensão de execução pelo Senado Federal, aí sim a norma dada por inconstitucional e assim declarada no método difuso não mais terá eficácia. A decisão que antes tinha incidência inter partes passa a tê-la erga omnes. Essa incidência, entretanto, se dá ex nunc, isto é, a partir da suspensão procedida pelo Senado Federal.


Controle concentrado

O art. 102 da CF atribui ao Supremo Tribunal Federal precipuamente a guarda da Constituição, cabendo-lhe, dentre outras competências, processar e julgar originariamente a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (art. 102, I, "a").

Essa ação direta de inconstitucionalidade, também chamada de ADIN, constitui o efetivo controle concentrado. Através dele será proposta ação perante o Supremo Tribunal Federal, cujo objeto é a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual.

Para a propositura dessa ação, a CF fixa a legitimação exclusivamente para os órgãos relacionados no art. 103. Antes da CF/88, a legitimação era exclusiva do Procurador Geral da República, mediante representação. Como esse órgão era cargo de confiança do Presidente da República que o podia nomear e demitir livremente, tinha-se que, na verdade, quem detinha a competência para desencadear o processo de controle era exclusivamente o Poder Executivo. Agora, com o restabelecimento do sistema democrático, essa legitimação está distribuída por diversos órgãos.

Assim, estão legitimados o Presidente da República e o Governador de Estado(Poder Executivo); as mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de Assembléia Legislativa (Poder Legislativo); o Procurador Geral da República (Ministério Público); Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (a sociedade civil, através de órgãos dela representativos).

Declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, essa decisão se dá erga omnes, isto é, alcança a todos e ex tunc, o que quer dizer que a lei é extirpada do sistema jurídico, como se nunca tivesse existido. O processo para o julgamento dessa ação está regulado na Lei 9.868/99, de 10/11/99.

Cabe salientar que nem sempre os efeitos da decisão são retroativos (ex tunc), pois ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Essa é a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Será objeto de controle de constitucionalidade: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções, tratados internacionais e demais atos normativos que sejam genéricos e abstratos. Quanto à súmula vinculante, por ter um procedimento próprio de revisão, não se usará a técnica de controle de constitucionalidade contra ela.

Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADECON ou ADC)

Essa ação foi introduzida pela EC 3/93. Nos governos instalados depois da CF/88, várias medidas foram questionadas em todo o país, perante os diversos órgãos do Poder Judiciário, ocorrendo profusão de medidas liminares. Para ilustrar esse fato basta lembrar o Plano Collor, em que os depósitos de poupança foram bloqueados em todo o país. A medida era a todos os títulos inconstitucional e grande número de prejudicados propuseram ações, principalmente de mandado de segurança contra ela. E o governo ficou, assim, acuado.

Optou-se por criar a ação declaratória de constitucionalidade. Assim, toda vez que uma norma federal estiver sendo questionada quanto a constitucionalidade em diversos órgãos do Poder Judiciário, passou-se a ter um mecanismo que vai provocar a intervenção do Supremo Tribunal Federal. Assim, quaisquer dos órgãos relacionados nos incisos do art. 103 poderão propor a ação, conforme expressa o "caput" deste artigo que foi alterado pela emenda constitucional 45 de 2004. Se o STF deferir o pedido e declarar constitucional essa norma, nenhum órgão do Poder Judiciário mais poderá acolher ações no sentido da inconstitucionalidade. O STF, entretanto, poderá, no julgamento, declarar a inconstitucionalidade da lei e esse julgamento terá o mesmo efeito da ADIN.

Essa ação declaratória de constitucionalidade só tem pertinência se a norma legal estiver sendo questionada. Tanto que a Lei 9868/99 estabelece que o requerente deverá indicar a controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição. Não atende a essa relevância o fato de ocorrer esporadicamente um questionamento da lei. Isso se explica também pelo fato de que toda lei se presume constitucional. Vale dizer que a lei goza da presunção de constitucionalidade e, assim, não demanda que a mesma seja declarada.

Cabe pedido de cautelar, assim, o Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida cautelar na ação declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia.

Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN)

Prevista na primeira parte do artigo 102, I, "a" da Constituição Federal, esta ação visa a declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual perante a própria Constituição. Sua competência originária é do Supremo Tribunal Federal e seu procedimento está previsto na Lei 9.868/99.

Se a arguição pela inconstitucionalidade versar sobre lei estadual ou municipal perante a Constituição Estadual, terá por competência originária o Tribunal de Justiça do Estado em questão, conforme prevê o artigo 125, §2° da CF.

Por exemplo, se uma lei aprovada na cidade de Sorocaba (SP) fere a Constituição Estadual de São Paulo, deve ser impetrada uma Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo.  

A ADIN admite pedido cautelar que salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. O relator, julgando indispensável, ouvirá o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, no prazo de três dias. No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela expedição do ato, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal. Em caso de excepcional urgência, o Tribunal poderá deferir a medida cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo solicitar as informações à autoridade da qual tiver emanado o ato, observando-se, no que couber, o procedimento estabelecido na Seção I deste Capítulo. A medida cautelar, dotada de eficácia contra todos, será concedida com efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa. A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.


Ação de Inconstitucionalidade por Omissão

Prevista no artigo 103, §2° da Constituição Federal, tem por objetivo suprir uma omissão dos poderes constituídos que deixaram de elaborar normas para regulamentar a possibilidade de exercício de determinado direito previsto na Constituição Federal. O §2° deste artigo em questão institui que "declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias".

Assim sendo, quando a omissão for administrativa, o órgão competente será cientificado para que providencie a edição e complementação da mesma. Entretanto, se esta for legislativa, o Congresso Nacional deverá ser comunicado da mora, mas não será estipulado nenhuma prazo para a elaboração da norma complementadora que, de certa forma, é considerada indispensável para o exercício do direito previsto, porém não aplicado por falta de previsão legal pela Constituição Federal.

A omissão pode ser total ou parcial, sendo total quando não houver uma norma regulamentadora possibilitando o exercício de determinado direito e parcial quando a norma apenas possibilitar parte do exercício do direito previsto na CF.

Exemplo de omissão total pode ser encontrado no artigo 7°, XI, da CF que prevê a participação do trabalhador na gestão da empresa e isto não ocorre até hoje, pois não há norma regulamentadora. E, um exemplo de omissão parcial pode ser encontrado no artigo 7°, IV, também da Constituição Federal, que prevê uma série de direitos garantidos ao cidadão, por meio do salário mínimo, que não pode ser atingido devido o fato de este possuir um valor muito irrisório.

A decisão proferida em decorrência de uma ação de inconstitucionalidade só terá caráter mandamental quando a omissão for meramente administrativa, já que este órgão deverá proceder sua edição no prazo máximo de 30 dias, conforme estabelece o artigo 103, 2°, da CF, já mencionado. E se assim não agir, responderá pela prática do crime de desobediência.

A Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão é regulamentada pela Lei 12.063/09, que acrescenta à Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Capítulo II-A.

Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva

Deve ser proposta como pressuposto para haver a decretação da intervenção federal ou até mesmo estadual, pelos Chefes do Executivo, por não terem sido observados alguns princípios essenciais estabelecidos pelas Constituições (Federal e Estadual).

Diz-se, assim, que a ADIN interventiva visa a resguardar os princípios sensíveis: forma republicana; sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta ou indireta; aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, na manutenção e desenvolvimento do ensino e da saúde.

ADIN interventiva federal

O objeto desta ação é a lei ou ato normativo estadual ou distrital que não respeita os princípios sensíveis estabelecidos pela Constituição Federal, sendo estes os elencados no artigo 34, VII, isto é, quando a lei estadual contrapor-se a:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

A legitimidade ativa para propor esta ação é do procurador geral da república e o Supremo Tribunal Federal é o detentor da competência para julgá-lo.

ADIN interventiva estadual

Esta, por sua vez, deve ser impetrada quando a lei municipal desrespeitar os princípios indicados na Constituição Estadual e por isso, o Estado necessitar intervir, servindo também como pressuposto desta intervenção. A competência para o julgamento desta ADIN é do Tribunal de Justiça do Estado que teve os princípios de sua Constituição desrespeitados, devendo ser proposta pelo Procurador Geral de justiça, conforme prevê o artigo 129, IV, da Constituição Federal.


Argüição de descumprimento de preceito fundamental

Prevista no artigo 102, §1°, da Constituição Federal, a arguição de descumprimento de preceito fundamental é de competência do Supremo Tribunal Federal, o qual deve apreciá-la e julgá-la. Esta ação será sempre subsidiária, ou seja, não pode ser admitida se houver outro meio válido para sanar a lesividade, conforme dispõe o artigo 4°, 1° da lei 9.882/99.

Por exemplo, só poderá ser proposta se não for cabível uma ADIN, ADECON, mandado de segurança, recurso extraordinário, ação popular, entre outros.

Têm legitimidade ativa para propor esta arguição todos os elencados no artigo 103 da Constituição Federal, sendo estes:

  • o Presidente da República;

  • a Mesa do Senado Federal;

  • a Mesa da Câmara dos Deputados;

  • a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

  • o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

  • o Procurador-Geral da República;

  • o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

  • partido político com representação no Congresso Nacional;

  • confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

É inteiramente facultativo, mas os demais interessados podem solicitar a propositura desta arguição mediante representação ao Procurador Geral da República. E esta ação pode ser proposta:

a) para reparar ou até mesmo evitar lesão a um preceito fundamental decorrente de ato ou omissão do poder público (não definição do que é preceito fundamental na Lei, tarefa que caberá à doutrina e à jurisprudência);

b) quando for importante salientar o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal anteriores à Constituição Federal.


Pertinência temática

Segundo Rodrigo Rebello Pinto, "é a relação existente entre a norma impugnada e a entidade que ingressa com a ação direta de inconstitucionalidade", ou seja, a pessoa ou o órgão interessado que impetrar uma ação de controle de constitucionalidade deve demonstrar um interesse real em obter a declaração almejada da norma impugnada.

Conforme decisões do Supremo Tribunal Federal, a pertinência temática tem se tornado um pressuposto da legitimidade ativa para a ação de inconstitucionalidade. São considerados autores interessados, que precisam demonstrar esta pertinência temática:

  • as Mesas das Assembléias Legislativas;

  • as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional; e

  • os Governadores de Estado.

Já, por sua vez, são considerados autores neutros, ou seja, não precisam demonstrar nenhuma pertinência temática uma vez que possuem legitimidade ativa universal:

  • o Presidente da República;

  • o Procurador geral da República;

  • as Mesas do Senado Federal;

  • as Mesas da Câmara dos Deputados;

  • o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; e

  • o partido político com representação no Congresso Nacional.

Bibliografia

DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 1999, Ed. Malheiros, São Paulo.

PINHO, Rodrigo César Rebello. Teoria Geral da Constituição e Direitos Fundamentais - Sinopses Jurídicas, vol. 17, 6° edição, 2006, Ed. Saraiva, São Paulo.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 10ª edição, 2006, Editora Método, São Paulo.

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