Atos administrativos

Aspectos gerais 

Em princípio, cabe fazer a distinção entre ato jurídico e fato jurídico.

Com efeito, ato administrativo é um ato jurídico, uma declaração de vontade do Estado destinada a produzir efeitos jurídicos, assim, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello que ato jurídico é toda dicção prescritiva de direitos (oral, escrita, por sinais etc). 

O ato jurídico, faz parte do gênero fato jurídico. Fato jurídico, por sua vez, é qualquer acontecimento a que o Direito imputa efeitos jurídicos e, por isso, fato jurídico pode ser um evento material ou uma conduta humana, voluntária ou involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem jurídica.

Importante também distinguir ato administrativo (meio pelo qual a Administração Pública exprime uma declaração de natureza constitutiva, declaratória, modificativa ou extintiva) de fato administrativo (meio pelo qual a Administração Pública executa materialmente um ato).

Ademais, atos administrativos não se confundem com atos da Administração Pública, pois a noção de ato administrativo surgiu para individualizar uma espécie de ato do Executivo (Administração Pública), marcado por caracteres contrapostos aos atos privados e aos atos do Legislativo (Lei) e do Judiciário (sentença). 

Há, assim, atos da Administração Pública que são regidos pelo Direito Civil, como, por exemplo, o aluguel de uma casa para instalar um órgão público; atos materiais como, por exemplo, as aulas dada por um professor público e, ainda, os atos políticos ou de governo, tal qual o ato de declarar guerra. Eles não são atos administrativos na concepção de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e de Celso Antonio Bandeira de Mello.

Conceito de ato administrativo

Declaração do Estado, ou de quem atue em seu lugar, por delegação, concessão ou permissão, no exercício dos poderes-deveres públicos, manifestada mediante providências complementares da Lei e sujeita a controle judicial.

Ou, ainda, ato administrativo é uma espécie de ato jurídico do qual se vale o Estado ou quem age em nome dele, para exprimir, unilateralmente, uma declaração de vontade, fundada na Lei e dirigida ao desempenho de funções administrativas na gestão do interesse coletivo.

Com isso, se a vontade do Estado é expressa em razão do exercício de uma função administrativa, com o manejo de prerrogativas públicas, edita-se uma espécie de ato jurídico chamado ato administrativo.

Características

a) Declaração - manifestação que produz efeitos de direito, como sejam: certificar, criar, extinguir, transferir, declarar ou de qualquer modo modificar direitos ou obrigações. 

b) Provém do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativa estatal.

c) Exercida no uso das prerrogativas públicas, portanto, de autoridade, sob regência do direito público. 

d) Consiste em providências jurídicas complementares da lei ou excepcionalmente da própria Constituição Federal, sendo aí estritamente vinculado. 

e) Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão jurisdicional - não possui definição perante o direito, uma vez que pode ser invalidada por força de decisão emitida pelo Poder estatal que disponha de competência jurisdicional.

Perfeição, validade e eficácia

O ato administrativo é perfeito quando esgotadas as fases necessárias à sua produção - ato perfeito é o que complementou o ciclo necessário à sua formação. 

O ato administrativo é válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo - quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. 

E, por fim, o ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios, ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade. Eficácia é a situação atual de disponibilidade para produção dos efeitos próprios (típicos) do ato.

• Efeitos típicos - é o próprio ato de nomeação para habilitar alguém a assumir um cargo; é próprio ou típico do ato de demissão - desligar funcionário do serviço público. 
• Efeitos atípicos - podem ser de dupla ordem: efeitos preliminares e efeitos reflexos. Preliminares existem enquanto perdurar a situação de pendência do ato, isto é, durante o período que intercorre desde a produção do ato até o desencadeamento de seus efeitos típicos. Reflexos são aqueles que refluem sobre outra relação jurídica, ou seja, atingem terceiros não objetivados pelo ato. São aqueles que alcançam terceiros, pessoas que não fazem parte da relação jurídica travada entre a administração e o sujeito passivo do ato. Ex. locatário do imóvel desapropriado.

Em decorrência do exposto, um ato administrativo pode ser: 

1. perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos. 
2. perfeito, inválido e eficaz - quando concluído o seu ciclo de formação, e apesar de não se achar ajustado às exigências legais, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerente. 
3. perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva por uma autoridade controladora. 
4. perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir por se encontrarem na dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos (condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro órgão).

Referências

BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 11 de julho de 2023

Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 26º edição, Editora Malheiros, 2009.

Dirley da Cunha Júnior, Curso de Direito Administrativo, 7º edição, Editora Podium, 2009.