Atos administrativos - Atributos

Aspectos gerais

A noção de ato administrativo surgiu para individualizar uma espécie de ato do Executivo (Administração Pública), marcado por caracteres contrapostos aos atos privados e aos atos do Legislativo (Lei) e do Judiciário (sentença).

Deve-se, inicialmente, diferenciar ato administrativo dos atos da Administração Pública que são regidos pelo Direito Civil, como, por exemplo, o aluguel de uma casa para instalar um órgão público.  

Não se classifica como ato administrativo, igualmente, os atos materiais como, por exemplo, as aulas dada por um professor público. Ademais, não se considera ato administrativo, os atos políticos ou de governo, tal qual o ato de declarar guerra. Essa distinção entre atos da Administração e atos administrativos, decorre do ensinamento de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e de Celso Antônio Bandeira de Mello.

Conceito de ato administrativo

Declaração do Estado, ou de quem atue em seu lugar, por delegação, concessão ou permissão, no exercício dos poderes-deveres públicos, manifestada mediante providências complementares da Lei e sujeita a controle judicial.

Os atributos do ato administrativo não devem ser confundidos com seus requisitos ou elementos (sujeito, forma, objeto, finalidade e motivo).

A Administração pública, por desenvolver atividades no interesse público, tem poderes para a sua consecução. 

Atributos dos atos administrativos

Enquanto alguns dos atributos acompanham qualquer ato administrativo, outros existem tão-somente na hipótese de condicionarem ou restringirem os direitos dos administrados, porque não são necessários nos atos administrativos que ampliam os direitos dos administrados, como no caso de concessões, permissões, autorizações, licenças de funcionamento etc.

Assim, reitera-se, os atos administrativos possuem atributos típicos, inexistentes nos atos de direito privado. Com efeito, são atributos dos atos administrativos:

Presunção de legitimidade

É a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem verdadeiros e conformes ao Direito, até prova em contrário. Milita em favor deles uma presunção juris tantum de legitimidade.

Imperatividade

É a qualidade pela qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independemente de sua concordância - decorre do "poder extroverso" que permite ao Poder Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações.

Exigibilidade

É a qualidade em virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que impôs. Não se confunde com a simples imperatividade, pois, através dela, apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação.

Executoriedade

É a qualidade pela qual o Poder Público pode compelir materialmente o administrado, sem precisão de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação que impôs e exigiu.

A executoriedade não se confunde com a exigibilidade, pois esta não garante, por si só, a possibilidade de coação material, de execução do ato. Assim, há atos dotados de exigibilidade, mas que não possuem executoriedade. Ex.: intimação para que o administrado construa calçada defronte de sua casa ou terreno não apenas impõe esta obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao mandamento, pode ser multado sem que a Administração necessite ir ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de multar - EXECUÇÃO DE OFICIO.

A executoriedade é um plus em relação à exigibilidade, de tal modo que nem todos os atos exigíveis são executórios. Com a exigibilidade, a administração pode se valer de meios indiretos que induzirão o administrado a atender o comando imperativo. Com a executoriedade, a Administração pode ir além, isto é, pode satisfazer diretamente sua pretensão jurídica compelindo materialmente o administrado, por meios próprios e sem necessidade de ordem judicial para proceder.

Exemplo: a Administração pode exigir que o administrado demonstre estar quite com os impostos municipais relativos a um dado terreno, sem o quê não expedirá o alvará de construção pretendido pelo particular, o que demonstra que os impostos são exigíveis, mas não pode obrigar coativamente, por meios próprios, o contribuinte a pagar impostos.

Análise conjunta dos atributos

Em suma, pela presunção de legitimidade, o ato administrativo é presumido como legítimo (de acordo com a Lei). Pela imperatividade, o ato cria uma obrigação para uma pessoa, independentemente de sua vontade. Pela exigibilidade, a pessoa fica obrigada a cumprir algo, por meios indiretos impostos pela Administração Pública. Pela executoriedade, a pessoa fica obrigada por meio da coação direta feita pela Administração Pública. 

Nos casos de exigibilidade e executoriedade, a pessoa fica obrigado independentemente de ordem judicial, contrariamente ao que ocorre na relação entre particulares, quando se faz necessário, em geral, aforamento de demanda judicial para compelir alguém a fazer, não fazer ou dar algo.

Casos em que cabe executoriedade e exigibilidade

1. Quando a lei prevê expressamente.
2. Quando a executoriedade é condição indispensável à eficaz garantia do interesse público confiado pela lei à Administração - se não for utilizada haverá grave comprometimento do interesse que incumbe à Administração assegurar.

Defesas contra a executoriedade

1. Mandado de segurança preventivo ou repressivo - art. 5º, LXIX, da CF e Lei 12.016/09.
2. Habeas corpus - art. 5º, LXVIII, CF.
O dano que houver resultado para o particular em decorrência de ilegítima ou abusiva utilização da auto-executoriedade acarreta responsabilidade do Estado - constitui na obrigação de indenizar o lesado - art. 37, § 6º, da CF.

Referências

BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 11 de julho de 2023

Direito Administrativo, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Ed. Atlas, 2001.

Curso de Direito Administrativo, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, Ed Revista dos Tribunais, 1986.

Direito Administrativo Brasileiro, HELY LOPES MEIRELLES, Ed. Revista dos Tribunais, 1991.