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Licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental é um instrumento preventivo da Política Nacional do Meio Ambiente que deve ser observado quando alguma obra puder causar poluição ou degradação ambiental.

Revisão geral. Este material não sofreu alterações até esta data. (21/fev/2017)
Resumo Geral. Este material está atualizado de acordo com a Lei nº 12.651/12 e não sofreu novas alterações até esta data. (02/set/2012)
Publicado originalmente no DireitoNet. (18/out/2006)
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Introdução

Nossa lei qualifica o Meio Ambiente como patrimônio público que deve ser assegurado e protegido para uso da coletividade (art. 225 da CF).

O guardião desse patrimônio é o Poder Público, que tem a obrigação de cuidar desse bem de uso comum do povo.

No Meio Ambiente, por ser público, inexiste direito subjetivo à sua utilização, salvo permissão do Poder Público, que deverá respeitar uma série de exigências legais para permitir que um bem público seja explorado por um particular.

Licenciamento ambiental

É uma ação típica e indelegável do Poder Executivo, sendo um importante instrumento de gestão ambiental, uma vez que, por meio dele, a Administração Pública exerce o controle das ações humanas que interferem no Meio Ambiente, compatibilizando o desenvolvimento econômico com a preservação ecológica.

O Licenciamento ambiental é diferente dos licenciamentos tradicionais, pois possui um caráter complexo, formado por várias etapas, nas quais intervêm vários agentes públicos. Essas várias etapas compõem o procedimento administrativo, o qual visa a concessão de licença ambiental.

Segundo Édis Milaré, o licenciamento ambiental prevê, no mínimo, 5 fases: a primeira corresponde ao requerimento da licença e seu anúncio público; a segunda, se houver necessidade da elaboração do EIA/RIMA[1], se identifica pelo recebimento do EIA/RIMA, se não houver necessidade, por estudo similar, e solicitação de audiência pública; a terceira fase é a realização ou dispensa da audiência pública; a quarta fase é a elaboração do parecer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido a deliberação; aprovado o estudo, surge a quinta fase, que é o licenciamento ambiental propriamente dito. Esta fase é a de emissão de licenças (prévia, de instalação e de operação).

Natureza jurídica do
Licenciamento ambiental

É um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente.

O licenciamento ambiental não é um ato administrativo simples, mas um encadeamento de atos administrativos, o que lhe atribui a condição de procedimento administrativo.

A discricionariedade do Licenciamento ambiental

Às vezes, se a obra causar SIGNIFICATIVA degradação ambiental, é necessário que o empreendedor elabore o EIA/RIMA, que será submetido a apreciação do órgão público licenciador e com base neste estudo irá julgar se concede ou não a licença ambiental.

Caso o EIA/RIMA seja favorável, os doutrinadores entendem que isso condiciona a autoridade a conceder a licença ambiental, tendo o empreendedor o direito de desenvolver sua atividade econômica. Este é o único caso de licença ambiental vinculada.

Sendo o EIA/RIMA desfavorável, totalmente ou em parte, caberá a Administração Pública, segundo critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença ambiental (licença ambiental discricionária). Caso conceda a licença, a decisão deverá ser fundamentada, atacando cada ponto que se mostra impactante.

A concessão de licença, em caso de EIA/RIMA desfavorável, se fundamenta no princípio do desenvolvimento econômico sustentável, que permite um equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Porém, vale lembrar que existem danos ambientais que são inegociáveis, ou seja, a Administração Pública está obrigada a seguir determinado comportamento estabelecido em lei, como por ex., a administração não deverá conceder a licença a um EIA/RIMA desfavorável que preveja a extinção de alguma espécie da fauna e da flora, pois existe a obrigação constitucional de preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético (art. 225, §1º, inc. II da CF).

Características das licenças ambientais

As licenças ambientais se distinguem das licenças administrativas.

A primeira diferença é que licença administrativa é um ato vinculado e licença ambiental é um ato discricionário.

A segunda diferença é que a licença ambiental se divide em três subespécies: Licença prévia, licença de instalação e licença de operação, destinadas a detectar, mitigar, monitorar ou eliminar a danosidade ambiental.

A terceira diferença se encontra na elaboração do EIA/RIMA como pressuposto da outorga da licença ambiental quando a atividade puder causar significativo impacto ambiental.

A quarta e mais importante diferença é que a licença ambiental possui uma estabilidade temporal, ou seja, ela está sujeita a um prazo de validade e ao cumprimento das obrigações nela impostas, que, se descumpridas, podem causar sua modificação, suspensão ou cancelamento.

Competência para o licenciamento ambiental (art. 4º, 5º e 6º da Resolução Conama n° 237/97)

I - O IBAMA é competente para licenciar os empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional:
    1. localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;
    2. localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
    3. cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;
    4. destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
    5. bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.

II - O órgão ambiental estadual é competente para licenciar empreendimentos e atividades:
    1. localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;
    2. localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 3º da Lei nº 12.651/12, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
    3. cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;
    4. delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.

III - O órgão ambiental municipal é competente para licenciar empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

O IBAMA deverá levar em consideração, no processo de licenciamento, o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento e os Estados deverão considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento.

Independente da esfera administrativa licenciadora (U-E-M), quando couber, é necessário ainda levar em consideração o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.

Procedimento Administrativo

Como já dissemos, o licenciamento ambiental é um complexo de várias etapas que formam um procedimento administrativo. Este deve ser elaborado de acordo com os princípios do devido processo legal; da moralidade ambiental; legalidade ambiental; publicidade; finalidade ambiental; supremacia do interesse difuso sobre o privado; indisponibilidade do interesse público etc.

Etapas do Licenciamento ambiental (art. 8º da Resolução Conama n° 237/97)

O EIA/RIMA e a audiência pública são pressupostos para a outorga das licenças ambientais naqueles empreendimentos ou atividades que podem causar significativa degradação ambiental. O licenciamento ambiental propriamente dito se inicia com a outorga da licença prévia e, posteriormente, a de instalação e de operação, por isso, podemos considerar que existem 3 etapas distintas e insuprimíveis:

I - Licença Prévia (LP): é aquela concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI): é aquela que autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO): é aquela que autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Obs.: O EIA/RIMA e a audiência pública podem-se fazer necessários entre uma etapa e outra.

Prazos (art. 14, 15, 16 e 18 da Resolução Conama n° 237/97)

I  - Prazo para análise das licenças: as licenças devem ser analisadas no prazo máximo de 6 meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 meses. O não cumprimento desses prazos sujeitará o licenciamento à ação do órgão que detenha competência para atuar supletivamente.

Carecendo o órgão ambiental de esclarecimentos ou mesmo de estudos complementares, a contagem do prazo de 6 meses (ou 12 meses havendo EIA/RIMA e/ou audiência pública) será suspensa até a superação do incidente procedimental, o que deverá ocorrer dentro do prazo máximo de 4 meses, a contar do recebimento da respectiva notificação. O não cumprimento deste prazo sujeitará o empreendedor ao arquivamento de seu pedido de licença.

Todos esses prazos poderão ser prorrogados, desde que justificado e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.

II - Prazo de validade das licenças ambientais: A licença prévia deverá ser, no mínimo, pelo prazo estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 anos; a licença de instalação deverá ter, no mínimo, o prazo estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 anos; a licença de operação deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 anos e, no máximo, 10 anos.

Modificação, suspensão e cancelamento das licenças (art. 19 da Resolução Conama n° 237/97)

A licença ambiental possui uma estabilidade meramente temporal. Sendo assim, se o empreendedor obedecer todas as condicionantes constantes nas licenças recebidas, o Poder Público lhe garante que durante o prazo de vigência da mesma, nada mais será exigido a título de proteção ambiental. Porém, havendo violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; ou superveniência de graves riscos ambientais e de saúde; o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar,suspender ou cancelar uma licença expedida.

Modificar significa um acertamento das condicionantes e das medidas de controle e adequação, de modo a minimizar os riscos de danos ambientais. Não implica em nulidade do ato.

Suspender importa em sustar a licença até que a obra ou atividade se adéqüe aos requerimentos ambientais exigidos.

Cancelar significa fazer cessar obras ou atividades consideradas ilegais ou contrárias ao interesse público, uma vez que não pode haver direito a ilegalidade.

A publicidade no licenciamento ambiental

Para assegurar a participação democrática no processo de decisão do licenciamento, nosso ordenamento jurídico exige a publicidade de todo o procedimento licitatório para que o público interessado tenha pleno conhecimento e possa intervir no processo.

A falta de publicidade ou a sonegação indevida de informações durante o desenvolvimento do licenciamento ambiental retira a legalidade do ato, que poderá ser nulificado pela própria administração ou pelo Poder Judiciário, por meio de ação popular (proposta por qualquer cidadão) ou ação civil pública (proposta pelo órgão legitimado - art. 5º da Lei nº 7.347/85).

Notas

[1] Sobre EIA/RIMA ver resoluções CONAMA nº 001/86 e 237/97. 

Bibliografia

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. Editora Saraiva. 6ª edição - 2005.  

MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente doutrina – jurisprudência - glossário. Editora Revista dos Tribunais. 4ª edição – 2005.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. Editora Malheiros. 9ª edição – 2001.

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