Termos de ajustamento de conduta ambientais: uma visão geral

1. Introdução aos TACs

O despertar da consciência pela preservação ambiental, embora de forma mais lenta, surgiu e se desenvolveu ao longo dos anos. Inúmeros eventos neste sentido se destacaram em meio à comunidade internacional, principalmente idealizados pela Organização das Nações Unidas, como foi o caso da Conferência Estocolmo 1972 e a Rio 1992.

Tal consciência, de forma difusa e heterogênea, se enraizou entre as nações em maior ou menor grau ao longo dos anos. Inicialmente, as maiores manifestações neste sentido se deram com a assinatura de tratados internacionais por países e governos e também com a aprovação de legislações internas em defesa do meio ambiente.

No Brasil, leis como a Lei 6.803 de 1980 que regula o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição e a Lei 6.938 de 1981 que instituí a Política Nacional do Meio Ambiente são exemplos de normas surgidas a partir dos movimentos internacionais em defesa do meio ambiente. 

A partir de então, o Brasil se tornou um dos países com a mais completa legislação em matéria ambiental no mundo, embora a efetividade de tais normas possa ser questionada.

Nossa Constituição Federal de 1988 inovou e se tornou a primeira constituição brasileira a dedicar capítulo exclusivo ao meio ambiente. Trata-se do Capítulo VI, tendo início no Artigo 225, o qual expressamente define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, cabendo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Uma constituição em um país democrático é a principal norma em vigor. Dela decorrem todas as outras em todos os âmbitos, federal, estadual, distrital e municipal. Nenhuma lei, por exemplo, pode ir contra o que é dito pela constituição.

Com a nova abordagem dada pela CF/88 ao meio ambiente, um verdadeiro universo legal se desenvolveu no país em busca pelo aprimoramento da proteção ao meio ambiente, tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, que é considerado aquele que satisfaz as necessidades da presente geração, garantindo também a satisfação das necessidades das futuras, aquelas que ainda estão por vir.

Neste sentido, o Ministério Público se firmou como um importante defensor do meio ambiente e do direito difuso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo a seu dispor inúmeras ferramentas e meios de investigação, recuperação de danos e responsabilização de infratores que causem lesões ao meio ambiente. 

Uma destas ferramentas é o Termo de Ajustamento de Conduta, conhecido também pela sigla TAC.

Aqui, você conhecerá um pouco mais sobre esta ferramenta, suas peculiaridades e como trabalhar prestando consultoria e assessoria a pessoas físicas e jurídicas na celebração de um TAC junto ao Ministério Público, um sólido ramo de atuação com ótimas oportunidades de trabalho.

Não há uma área de formação específica, todos os profissionais voltados ao meio ambiente estão aptos: Biólogos, engenheiros civis, ambientais, florestais, agrônomos, químicos, hídricos, cartográficos e agrimensores, gestores ambientais, geógrafos, geólogos, dentre outros.

Pegue um bom café, uma água ou o que preferir. O conteúdo aqui apresentado fará diferença em sua carreira profissional e certamente abrirá portas para sua atuação.

2. O que é um Termo de Ajustamento de Conduta – TAC?

Antes de falarmos propriamente do que seja o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, é imprescindível que você conheça um pouco da atuação e atribuição do Ministério Público.

O Ministério Público

O Ministério Público – MP é um órgão, como o próprio nome diz, público independente. Embora a estrutura de poder no país seja uma estrutura tripartida, composta por Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, o MP não está vinculado ou subordinado a nenhum destes. 

Trata-se de uma entidade hierárquica, administrativa e financeiramente independente. Como uma de suas funções é a investigação dos poderes, não haveria sentido lógico ou funcional a subordinação a um ou mais deles.

Ao buscarmos os fundamentos que estruturam o MP como entidade, temos a Constituição Federal de 1988, perante a qual todas as outras normas (leis complementares, leis ordinárias, decretos, etc) estão subordinadas.

O Artigo 127 descreve o MP como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.

As funções atribuídas pela Constituição são muitas. Para os fins desta leitura, voltada às questões ambientais, destacamos:

Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

O MP poderá promover inquérito de natureza civil, investigativo, para a apuração de fatos e levantamento de informações que visem proteger ou apurar lesões ao patrimônio público, meio ambiente e outros interesses. 

Para a concretização deste procedimento, vale lembrar, não judicial, o promotor de justiça poderá requisitar informações e documentos que achar necessário para o esclarecimento dos fatos.

O Inquérito Civil é um procedimento não judicial de atribuição do MP que tem como objetivo a realização de investigações necessárias a apuração de fatos levados a conhecimento do órgão. 

Caso as informações levantadas demonstrem a ocorrência de um dano, lesão, ou ameaça de dano ou lesão ao meio ambiente, o MP proporá Ação Civil Pública.

A Ação Civil Pública – ACP por danos ao meio ambiente é regulamentada pela Lei 7.374 de 1985. Trata-se de uma ação judicial que visa proteger os interesses tutelados, dentre outros órgãos, pelo Ministério Público, como é o caso da proteção do meio ambiente, ou seja, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Embora o foco desta leitura seja a atuação do Ministério Público, a título de esclarecimento, outras entidades também podem propor ACP, como a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, dentre outras. Ainda esclarecendo, além de ações civis o MP pode promover responsabilização criminal por danos ao meio ambiente.

Nos dias atuais, a esmagadora maioria dos casos envolvendo ACP por responsabilização decorrente de danos ao meio ambiente tem origem na atuação do MP, o qual se firmou como verdadeiro guardião do meio ambiente.

Segundo a Lei da ACP, dentre outros órgãos, o MP poderá “tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”. Esta é a previsão legal do Termo de Ajustamento de Conduta – TAC.

Resumindo, o MP é o guardião do meio ambiente e tem autonomia investigativa para propor medidas judiciais cabíveis visando a responsabilização por danos ambientais. Pode também propor Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, visando adequação da conduta do infrator à legislação em vigor.

3. O TAC

O Termo de Ajustamento de Conduta é uma ferramenta de essencial importância não somente para o Ministério Público mas também para o Poder Judiciário como um todo. É também conhecido como Termo de Compromisso Ambiental – TCA.

De uma forma didática, imaginemos a seguinte situação:

O MP toma conhecimento de um dano ambiental, instaura inquérito investigativo, concluí então que o houve o dano e consequentemente e propõe Ação Civil Pública para responsabilização do infrator. 

Até a propositura da ACP toda a ação do MP se tratou de procedimento administrativo, em nada se relacionando com o Poder Judiciário. Uma vez aceita a ACP pelo Judiciário, a questão se torna um processo judicial a ser julgado por um juiz.

É pública e notória a atual realidade vivenciada pelas varas e tribunais judiciais em todo o país. 

Poucos julgadores, baixo número de servidores e uma elevadíssima quantidade de processos, fazendo com que demandas perdurem por anos sem uma solução definitiva. 

Desta forma, havendo um caminho que evite a judicialização da questão enfrentada pelo MP, certamente será uma opção válida. E, neste sentido, o TAC se enquadra perfeitamente.

Havendo interesse do infrator, o MP poderá firmar um TAC, tomando seu compromisso para o cumprimento de todas as premissas que forem elencadas, evitando-se assim a propositura de ação judicial, a qual poderá levar anos para sua conclusão, tanto pela demora judiciária quanto pelos inúmeros recursos à disposição da defesa.

Continuando com a didática, o TAC pode ser entendido, a grosso modo, como um acordo entre o Ministério Público e o infrator, onde este se compromete a cumprir tudo quando for estipulado no documento e o MP, por sua vez, não busca as medidas judiciais cabíveis para o caso.

Uma vez aceita a opção pelo TAC, as partes, infrator e MP, irão se reunir para que o documento compromissório seja produzido e assinado. Este documento abordará a questão e buscará medidas que compensem a lesão ambiental ocorrida e demonstrem efetivamente a adequação do infrator às leis ambientais a ele relacionadas.

Por exemplo, um determinado sujeito possuí um imóvel rural ou urbano cortado por um rio. Sem qualquer autorização, realiza um aterro próximo às margens deste curso d’água, não obedecendo os limites impostos pela lei para as Áreas de Preservação Permanente – APPs, no caso, a margem do rio.

Tomando conhecimento da infração e, após investigação, convencido da ilegalidade da ação, o Ministério Público poderá firmar um TAC com o proprietário do imóvel, o qual se responsabilizará pela restauração da flora no local, através do plantio de árvores nativas ao longo de toda a margem do rio em sua propriedade.

Após apresentado e juntado ao TAC o Projeto Técnico de Restauração da Flora – PTRF, devidamente aprovado pelo órgão ambiental competente, o infrator estará vinculado ao seu cumprimento. Ou cumpre totalmente ou não o cumpre.

No caso do efetivo cumprimento de todas premissas haverá o encerramento do procedimento investigativo e a ação judicial não será proposta, dando por encerrada a atuação do MP junto ao caso, sendo consideradas cumpridas as obrigações e sanado o passivo ambiental.

Não havendo o cumprimento das obrigações, o MP poderá executar o TAC judicialmente. Assim que assinado pelas partes, o TAC se torna, por força de lei, um título executivo extrajudicial, ou seja, se torna um documento que poderá ser executado judicialmente.

Explicando melhor, o TAC não cumprido permite que o MP solicite ao Judiciário seu cumprimento forçado, não precisando mais percorrer todas as fases de um demorado processo judicial, como ocorreria com as ACPs. 

Assim, o juiz determinará que se cumpra todo o previsto no documento sob pena de multa, diária, mensal, semanal, etc, podendo, inclusive, penhorar bens do devedor para a total satisfação dos valores devidos. Pode, ainda, converter as próprias obrigações não cumpridas do TAC em valores financeiros e também proceder com a penhora de bens para sua total quitação.

Embora em acordos gerais as partes se obriguem mutuamente a realizar determinadas ações, em um TAC apenas o infrator se obriga a observar toda a legislação pertinente e a cumprir determinadas obrigações.

O MP não realiza concessões, pois não é “dono”, digamos assim, do direito que defende, uma vez que se trata de interesse público e direito difuso pertencente a todos. Assim não é de sua alçada ou não é legítimo para transacionar com o infrator. Frente a um TAC firmado, apenas deixa de recorrer ao Judiciário.

4. Quando pode haver um TAC?

Pelo fato de o TAC aqui apresentado ser de natureza ambiental, certamente, ou na esmagadora maioria dos casos, o infrator será compelido a adequar sua atuação à legislação ambiental e também a promover a recuperação ou compensação do dano causado.

Como já visto anteriormente, o TAC poderá ser proposto por iniciativa do Ministério Público sempre que houver a possibilidade de aceite pelo causador da lesão ambiental. Embora seja de iniciativa do MP, mais à frente apresentaremos algumas técnicas de atuação para aproveitar as oportunidades no mercado.

As obrigações de recuperação ou compensação do dano ambiental necessitarão da atuação de profissionais com formação técnica relacionada ao meio ambiente, das mais diversas áreas, pois, em cada caso haverá uma necessidade. 

Seja a recuperação da flora, o levantamento da fauna, o estudo do impacto ambiental, a obtenção de licenças ambientais, a análise química da poluição causada, o estudo e apresentação de proposta de mitigação da poluição, dentre muitas outras.

A tendência em nosso país, uma vez analisada a atuação do MP de uma forma geral, basicamente fundamentada na busca por efetiva tutela ao meio ambiente, é a opção pela realização de Termos de Ajustamento de Conduta, pois, haverá a formalização de um documento que possibilita o cumprimento das ações necessárias sem percorrer as demoradas trilhas do judiciário e também dotado de segurança jurídica podendo ser executado judicialmente.

De uma forma simplificada, segundo a legislação atual, o MP poderá propor o TAC em qualquer fase, desde o processo investigativo a até mesmo durante o curso de uma Ação Civil Pública. Ou seja, embora opte pelo TAC para se evitar a judicialização do fato, havendo ação em curso e existindo a possibilidade da realização de um TAC, este poderá ser firmado, mesmo que já judicializada a questão.

O Conselho Nacional do Ministério Público é órgão interno do MP e tem como uma das atribuições a regulamentação da atuação da entidade. Segundo sua Resolução 179 de 2017:

No exercício de suas atribuições, poderá o órgão do Ministério Público tomar compromisso de ajustamento de conduta para a adoção de medidas provisórias ou definitivas, parciais ou totais.

O compromisso de ajustamento de conduta será tomado em qualquer fase da investigação, nos autos de inquérito civil ou procedimento correlato, ou no curso da ação judicial, devendo conter obrigações certas, líquidas e exigíveis, salvo peculiaridades do caso concreto, e ser assinado pelo órgão do Ministério Público e pelo compromissário.

O compromisso de ajustamento de conduta deverá prever multa diária ou outras espécies de cominação para o caso de descumprimento das obrigações nos prazos assumidos, admitindo-se, em casos excepcionais e devidamente fundamentados, a previsão de que esta cominação seja fixada judicialmente, se necessária à execução do compromisso.

O órgão do Ministério Público que tomou o compromisso de ajustamento de conduta deverá diligenciar para fiscalizar o seu efetivo cumprimento, valendo-se, sempre que necessário e possível, de técnicos especializados.

Os compromissos podem ter como signatários desde pessoas físicas a grandes corporações industriais, não há um limite mínimo ou máximo que restrinja tal possibilidade, seja em relação ao valor devido, ao tipo de dano ambiental ou ao porte patrimonial do infrator. Trata-se de uma ferramenta universal de solução de conflitos e defesa de interesses difusos de forma não judicial.

Como direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito metaindividual, ou seja, um direito que diz respeito a todos, à coletividade, recaindo sobre o meio ambiente o mais puro interesse público, os TACs firmados são, necessariamente, públicos.