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Análise jurídica do procedimento do licenciamento ambiental

Apresenta uma análise do procedimento do licenciamento ambiental, importante instrumento da política nacional do meio ambiente, avaliando conceitos, competência, etapas do procedimento e prazos de validade das licenças ambientais.

Direito Administrativo | 12/ago/2003

1. O licenciamento ambiental

A Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 estabeleceu como um dos instrumentos da política nacional do meio ambiente o licenciamento e a revisão de atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, determinando que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

Esta mesma lei atribui competência ao Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, para a propositura de normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento ambiental.

A Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997 foi editada face a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no licenciamento, visando o desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua. Além da necessidade da regulamentação e estabelecimento de critérios para o exercício da competência para o licenciamento.

Apresentou grandes inovações, confirmando-se como importante instrumento normativo na análise do licenciamento ambiental.


2. Do licenciamento ambiental

O conceito normativo do licenciamento ambiental é apresentado pela Resolução CONAMA N°237/97.

O licenciamento ambiental, de acordo com o inciso I do art.1º desta Resolução, corresponde ao procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos ou atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

Extrai-se inicialmente do conceito a necessidade de realização do licenciamento ambiental nos seguintes momentos:

a) na aprovação do projeto de localização, com a emissão da licença prévia, confirmando o licenciamento como instrumento preventivo do controle e planejamento ambiental, compatibilizando atividades, evitando danos futuros, como por exemplo, a aprovação de uma indústria próxima a um bairro residencial, o que iria causar incompatibilidade de usos, gerando transtornos à comunidade local. Através deste procedimento o órgão competente avalia a viabilidade ambiental e técnica do empreendimento, sua adequação às normas de uso do solo, de edificações, dentre outras;

b) para realização da instalação do empreendimento ou atividade, avaliando os planos e programas e projetos aprovados, com a emissão da licença de instalação;

c) para o funcionamento da atividade, adotando as medidas de controle e condicionantes técnicas previstas na licença de operação.

Modificações e alterações nos projetos, bem como a ampliação das atividades exigem novo licenciamento ambiental.

O licenciamento é um procedimento administrativo configurando-se numa série concatenada de atos que verifica a viabilidade ou não da emissão da licença ambiental.

A licença ambiental, por sua vez, corresponde ao ato administrativo pelo qual o órgão ambiental estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou que de qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

O rol de atividades licenciáveis é apresentado no Anexo 1 da referida Resolução. Calha entretanto, salientar o seu caráter exemplificativo, vez que a lei traz um conceito genérico, de forma a abarcar todas as atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.


3. Competência para realização do licenciamento ambiental

A competência para a realização do licenciamento ambiental leva em consideração o grau do impacto, dividindo-os em intercontinental, nacional, regional, intermunicipal e local, adotando o princípio da descentralização e predominância de interesses. Além de discriminar atividades especificas para os entes federados, em razão de sua particularidade, como por exemplo, o licenciamento de atividades que utilizem energia nuclear, cuja entidade competente é o IBAMA.

Outrossim, pertencem ao IBAMA [1] os empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: a)localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União; b) em dois ou mais Estados; c) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; d)destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN; e)bases ou empreendimentos militares, quanto couber, observada a legislação específica.

Aos órgãos ambientais estaduais e do Distrito Federal de meio ambiente pertencem o licenciamento daqueles empreendimentos localizados ou desenvolvidos: a) em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual o do Distrito Federal; b) nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; c)cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; d)delegados pela União, por instrumento legal ou convênio.

Aos Municípios competem o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.


4. Etapas do procedimento do licenciamento ambiental

O artigo 10º da Resolução nº 237/97 define as etapas do procedimento de licenciamento ambiental.

Na primeira etapa, o órgão ambiental definirá os documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, necessários ao início do processo de licenciamento de acordo com a licença a ser requerida. Neste caso comparecendo o empreendedor pessoalmente ou através de notificação, deve-se dar aquiescência àquele dos documentos necessários a instrução do processo, concedendo-lhe um prazo para apresentação destes, que deverá ser razoável, tendo em vista a necessidade de realização de alguns estudos.

Nesta fase deve o empreendedor promover o requerimento da licença ambiental, apresentando os documentos, projetos e estudos ambientais. A legislação ambiental e o próprio direito ambiental tem como princípio a publicidade. Neste sentido se traduz a exigência da publicação do pedido de licença ambiental às dispensas do empreendedor, de acordo com a Resolução CONAMA nº 006, de 24 de janeiro de 1986. [2]

Esta Resolução aprova os modelos de publicação de pedidos de licenciamento em quaisquer de suas modalidades. Assim far-se-á a publicação em 03 fases: pedido, da renovação e da concessão da licença. É exigida a publicação resguardado o sigilo industrial, segundo o artigo 10, § 1º da Lei nº 6938/81,em um jornal oficial, bem como em um periódico regional ou local de grande circulação.

Quanto aos documentos e estudos necessários ao procedimento do licenciamento ambiental a Resolução nº 237/97 impõe algumas exigências:

deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação ;

b) outorga para o uso da água [3];

c) os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor. Em tal dispositivo se fundamenta a exigência da ART [4], pelo profissional que realizará o projeto, tendo em vista que tanto o empreendedor quanto os profissionais que subscrevem os estudos são responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se aplicação das sanções administrativas, civis e penais cabíveis.

Na terceira etapa, o órgão ambiental deverá avaliar os documentos, projetos e estudos, realizando as vistorias técnicas, quando necessárias. Após esta avaliação, deve solicitar esclarecimentos e complementações. Embora a Resolução diga que tais pedidos devam ser feitos uma única vez, permite a reiteração do mesmo, caso não tenham sido satisfatórios, o escopo é evitar a prolatação de pedidos, devendo o procedimento respeitar as fases e os prazos concedidos.

A Resolução determina a realização de audiência pública, nos casos exigidos por lei, com fulcro de dar publicidade ao projeto, esclarecendo e colhendo sugestões da população em geral. O procedimento da audiência pública é tratado pela Resolução CONAMA nº 09, de 3 de dezembro de 1987.

Quanto ao Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental são abordados na Resolução nº 001, de 23 de janeiro de 1986, que determina as diretrizes para avaliação de Impacto ambiental.

A Resolução nº 237/97, no § 2º do artigo 10 permite novo pedido de complementação pelo órgão ambiental, se verificada a necessidade e mediante decisão motivada, com participação do empreendedor, nos casos de exigência da realização de EIA/RIMA e da audiência pública, em que tais procedimentos não tenham sido satisfatórios.

Na penúltima fase o órgão ambiental deverá emitir parecer técnico conclusivo, motivando as razões que levaram a sua decisão e de parecer jurídico, quando couber.

Neste ponto, importante abordamos o tratamento dispensado pela Lei nº 9605/98, a qual prevê nos artigos 66 e 67, as penalidade aplicáveis ao funcionário público, que fizer afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou licenciamento ambiental e conceder licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público, sujeitando às pena de reclusão ou detenção de uma a três anos, e multa.

A fase final diz respeito ao deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.


5. Dos prazos de vigência das licenças

O órgão ambiental competente poderá estabelecer os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:

a) O prazo de validade da Licença Prévia deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.

b) O prazo de validade da Licença de Instalação deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.

c) O prazo de validade da Licença de Operação deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.

A Licença Prévia e a Licença de Instalação poderão ter os prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos estabelecidos acima.

Os órgãos ambientais poderão estabelecer prazos de validade específicos para a Licença de Operação de empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores.

Para renovação da licença de operação deve o empreendedor requerer com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.

O desrespeito pelo empreendedor deste prazo, torna-o imediatamente irregular, ficando sujeito às sanções administrativas e penais cabíveis, segundo a legislação ambiental vigente.


6. Conclusão do procedimento de licenciamento ambiental- prazos e arquivamento

A Resolução determina no artigo 16 que o não cumprimento dos prazos estipulados nos artigos 14, o qual prevê o estabelecimento de prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade e do empreendimento, bem como para formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses, ensejará a atividade supletiva do órgão que detenha competência para atuar.

Assim, por exemplo, não atendendo o órgão estadual os prazos acima estabelecidos, poderá o IBAMA atuar supletivamente [5], com fulcro de licenciar a atividade. Da mesma forma sucede com o Município, atuando o Estado.

Antônio Inâge de Assis Oliveira [6] salienta que na realidade, a contagem do prazo para análise do requerimento da licença somente se inicia depois da aceitação dos documentos apresentados e, caso seja convocada audiência publica , depois da realização desta.

E o definido para o empreendedor, previsto no artigo 15, para atendimento das solicitações de esclarecimentos e complementações, formuladas pelo órgão ambiental , dentro do prazo máximo de 4 (quatro) meses, a contar do recebimento da notificação, permitida a prorrogação, desde que haja concordância deste e do órgão ambiental ,cujo não atendimento enseja o arquivamento do processo.

O arquivamento não impede a apresentação de novo requerimento de licença, que deverá obedecer aos procedimentos estabelecidos no artigo 10, mediante novo pagamento de custo de análise.

Destarte, fica clara a medida a ser tomada em razão da contumácia e desídia do empreendimento, que uma vez notificado para apresentar a documentação, não o fez em tempo hábil, devendo arquivar o processo, transcorrido o prazo de quatro meses.

Tal medida tem por escopo evitar prolatação do procedimento, dando-lhe definição. A aplicação de outras medidas administrativas, tais como multas, suspensão das atividades, no intermédio deste prazo poderia ensejar a seguinte argumentação pelo infrator: “a aplicação de tal medida é injusta, tendo em vista que há um processo sendo avaliado na Secretaria do Meio Ambiente”, tornando ineficaz a medida, pois o empreendimento embora não tenha a licença ambiental, encontra-se num estado de “semi-irregularidade”, em que está sendo avaliado o seu licenciamento, havendo um processo em trâmite. O arquivamento não deixa de ser uma sanção, pela simples razão de que sujeita o empreendedor a fazer nova solicitação apresentando toda documentação e pagando o custo de análise novamente.

Ficando ainda sujeito a aplicação da sanção de multa, prevista no artigo 70º c/c 72, II da Lei nº 9605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e artigo 44º do Decreto nº 3179/99 [7].

Sendo a sanção de multa simples, aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo: I – advertidos por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las no prazo assinalado pelo órgão competente; II – opuser embaraço à fiscalização (art. 72º, 3º, Lei nº 9605/98 e § 3º, art. 2º, Decreto nº 3179/99).

A suspensão das atividades , segundo o artigo 2º, do Decreto nº 3179/99, deverá ser aplicada quando o produto, a obra, atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo as determinação legais ou regulamentares.

Neste sentido defende Paulo Afonso Lemme Machado [8]: “A suspensão de atividades é a mais forte das medidas punitivas, porque vai paralisar, fechar ou interditar as referidas atividades. Pode ter o caráter de suspensão parcial ou total, e/ou a forma de suspensão temporária ou definitiva”, dizendo que a suspensão de atividades já licenciadas tem um tratamento diferente, sendo a punição conseqüência do descumprimento das condições gerais ou específicas da licença já expedida, enquanto que “A infringência do dever de licenciar a atividade acarreta o deva à autoridade ambiental de fechar o estabelecimento faltoso. Neste caso se trata de infração cometida após o licenciamento. O simples fato de entrar em atividade já deve levar à suspensão das atividades (...) a suspensão pode ser determinada por autoridade municipal ou estadual, ainda que seja definitiva.”

Destarte, fica clara a possibilidade da aplicação da sanção de suspensão das atividades, prevista no artigo 70° c/c 72° da Lei n° 9605/98 e artigo 44°c/c 2°, IX do Decreto n°3179/99.

Importante também salientarmos a sujeição do empreendedor à responsabilização criminal, prevista no artigo 60°, da Lei n° 9605/98 que considera como crime fazer funcionar estabelecimentos poluidores sem licença do órgão ambiental competente.

O procedimento descrito na Resolução n°237/97 deve ser seguido, aplicando o arquivamento, quando exauridos os prazos, propiciando ao empreendedor a possibilidade de nova requisição, bem como o livre acesso ao processo ao processo arquivado, podendo aproveitar deste, caso deseje, alguns documentos.

O poder público enquanto órgão responsável pelo licenciamento ambiental deve estabelecer critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.



[1] O IBAMA poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.

[2] A Resolução CONAMA n° 281/2001 permitiu aos órgãos ambientais a dispensa da publicação, nos casos em que especifica.

[3] A outorga de uso de água é prevista 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Trata de autorização emitida pelo poder público visando assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso da água.

[4] Anotação de Responsabilidade Técnica.

[5] Vide artigo 10 da Lei n°6938/81.

[6] O Licenciamento Ambiental. São Paulo: IGLU, 1998, p.42

[7] Art. 44: Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte de território nacional, estabelecimento, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

[8] Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 200, p. 297.

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