Regulamentação do Sistema Financeiro Nacional

MINISTRO PRESIDENTE DO STF MARCO AURÉLIO MELLO

É de fundamental importância que a Câmara dos Deputados venha em analisar com extrema cautela a Proposta de Emenda Constitucional que dá uma nova redação ao texto do Artigo 192 da Constituição Federal permitindo a regulamentação do sistema financeiro por leis complementares.

Destarte que a proposta em discussão originou-se da Proposta de Emenda Constitucional 21/97 de autoria do Senador José Serra que visava a revogação do inciso V do art. 163 e o art. 192 da Constituição Federal, bem como o art. 52 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias sobre a fiscalização das instituições financeiras, a estruturação e o funcionamento do sistema financeiro nacional e a participação de pessoas residentes e domiciliadas no exterior no capital das instituições financeiras nacionais. E a PEC original foi alterada (PEC 53/99) com o substitutivo do Senador Jefferson Péres com aprovação Senado Federal e tendo o seguinte teor jurídico : “Art. 192 O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equlibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares, que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.

Entretanto, alguns tópicos da Proposta de Emenda Constitucional deveriam ter um melhor esclarecimento pelo parlamentares para a sociedade civil tendo em vista a complexidade e interação dos mercados financeiros e a própria manifestação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a regulamentação se faça por uma única lei complementar. No Governo FHC, o Presidente do Banco Central Armínio Fraga, em audiência nesta Comissão do Sistema Financeiro Nacional , mencionou que, aprovada a PEC, o Poder Executivo teria três projetos prioritários a apresentar à discussão do Congresso Nacional: um para o Banco Central, um outro abordando questões do Mercado de Capitais e um terceiro cuidando das Liquidações Extrajudiciais.

Entretanto, o principal argumento para a aprovação da PEC envolve que a simplificação do texto do art. 192, mediante a revogação dos incisos e parágrafos, e a disposição explícita de que a regulamentação poderá ser feita em leis complementares vêm operar no sentido da facilitação da tarefa de regulamentar, porquanto a partir de então a regulamentação poderá ser realizada de forma fracionada, no conteúdo e no tempo, podendo abordar separadamente a disciplina dos diversos mercados que compõem o sistema financeiro.

Convém, entretanto, examinar alguns aspectos importantes sobre as conseqüências para o País da não regulamentação do art. 192 e, por outro lado, os benefícios de sua imediata regulamentação, agora viabilizada com as alterações propostas pela Proposta de Emenda Constitucional. A falta da regulamentação do art. 192 tem levado a iniciativas legislativas no sentido de superar problemas emergentes e inadiáveis como a criação do Fundo Garantidor de Crédito, mecanismo de proteção da economia popular previsto no inciso VI, foi instituído por intermédio de resolução do Conselho Monetário Nacional; o Instituto de Resseguros do Brasil – IRB teve suas ações transformadas por intermédio de Medida Provisória, já convertida na Lei nº 9.482, de 13 de agosto de 1997, embora a regulamentação de seu funcionamento estivesse prevista no inciso II; utilização de Medida Provisória, foram também as sociedades seguradoras, de capitalização e as entidades de previdência privada submetidas às disposições da Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e do Decreto-Lei nº 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, que tratam respectivamente dos regimes de intervenção e liquidação extrajudicial e do regime de administração especial temporária, no caso para serem exercidos pela SUSEP; e a criação da Lei nº 9.932, de 20 de dezembro de 1999, que transfere atribuições do IRB - Brasil Resseguros S.A. para a SUSEP e que, na prática, estatui regras para a abertura do mercado ressegurador nacional encontra-se com sua eficácia suspensa por decisão liminar do Supremo Tribunal Federal, que acolheu Ação Direta de Inconstitucionalidade, considerando que a matéria é reservada pelo art. 192 da Constituição para o tratamento exclusivo por lei complementar.

Esta foi a visão apresentada pelo Relator do Projeto de Emenda Constitucional Deputado Rubens Medina onde concluiu que “ Não há dúvidas que uma regulamentação mais moderna, com a prescrição de regras prudenciais adequadas e a constituição de uma autoridade monetária forte e bem aparelhada, influenciará favoravelmente a preservação de "um ambiente estável, previsível, favorável a menos riscos e à taxa de juros mais baixa", sem o qual, conforme mencionou aqui nesta Comissão o Presidente do Banco Central do Brasil, "não é possível desenvolver-se uma economia". Outro efeito benéfico para nossa economia advirá certamente da reclassificação de risco do Brasil e, conseqüentemente, da redução das taxas de juros cobradas do País pelo mercado financeiro internacional.”

Por outro lado, devemos expor que o Projeto de Emenda Constitucional na visão da oposição parlamentar, representa, uma medida altamente negativa para a população brasileira e altamente positiva para as Instituições Financeiras, pois visa ampliar os poderes dos Bancos, com a intervenção e a autonomia do Banco Central do Brasil para adoção de medidas enérgicas de proteção ao crédito e a revisão das leis que amparam o consumidor dos serviços bancários.

Ademais, a alteração do relatório do Senador Jefferson Péres envolvendo o artigo 192 delimita que ocorra a regulamentação do supra artigo por uma lei complementar envolvendo a criação de um mecanismo de proteção da economia popular e garantia dos depósitos e aplicações, assim como fixou em 12% ao ano as taxas de juros máximas que poderão ser cobradas nas operações de crédito, nelas incluídas comissões e quaisquer outras remunerações diretas e indiretas. E o que vem em representar a autonomia do Banco Central do Brasil.

Para o Presidente da Federação Brasileira de Bancos Gabriel Jorge Ferreira em recente entrevista afirmou que o ideal seria o Governo encaminhar um projeto de lei de autonomia do Banco Central do Brasil, pois o mesmo tem atuado de forma liberal com o Copom aumentando os juros básicos da economia. Por outro lado, o ex-governador do Rio de Janeiro Anthony Garotinho aduz que na verdade, em toda a sua história, o Banco Central Brasileiro tem agido de forma a favorecer o capital financeiro. E continua que a regulamentação parcial do artigo 192 da Constituição Federal, proposta pelo Governo Lula, é uma pressão explícita para manter o poder do sistema financeiro sob a autoridade monetária do País. No Brasil, é o Banco Central que estabelece as regras de operação do sistema financeiro, gerencia as dívidas interna e externa, cuida das reservas internacionais, fixa taxas de juros, conduz a política de câmbio e acompanha a remessa de lucros para o exterior. E conclue: conceder autonomia ao Banco Central sem mudar as atuais estruturas será definitivamente entregar a chave do cofre aos banqueiros.

Conclusivamente, a questão da independência ou da autonomia do Banco Central deve ser entendida e inserida no quadro geral da política econômica, o que significa dizer que a sua atuação tem de estar em linha com a política econômico-financeira global, cuja responsabilidade pertence ao Poder Executivo e, mais particularmente, ao Ministério da Fazenda (Lei nº 8028, de 12.4.90).

E ainda envolvendo o Projeto de Emenda Constitucional com a regulamentação do supra artigo por uma lei complementar, teremos uma ampla divergência jurídica. As Instituições Financeiras argumentam a existência de uma lei complementar de estruturação do sistema financeiro, ou seja a Lei nº 4595, de 1964, da mesma forma que as diretrizes básicas do mercado de capitais já foram fixadas pela Lei 4728, de 1965:o sistema financeiro nacional já está estruturado para servir aos interesses da coletividade; já existem normas para o funcionamento adequado das instituições financeiras, como as de seguros, previdência e capitalização, nacionais e estrangeiras; e o Banco Central do Brasil já está organizado e funcionando em todas as atividades tradicionais que lhe são próprias. E em contrapartida como está ocorrendo na discussão na ADIN 2591 no Supremo Tribunal Federal sobre a aplicação com uma norma complementar o artigo 3.º, § 2.º, da Lei n.º 8.078 com a discussão da aplicação do Código de Defesa do Consumidor aos Contratos Bancários, ou da questão envolvendo a limitação dos juros reais sob a égide da Lei 1521/51 e do Decreto 22626/33.

Outro fator envolve a regulamentação constitucional dos juros por lei complementar. Esta é a visão do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandados de Injunção n.º 321-1; 337-8; 324-6; 368-8 ; 430 dentre outros , no qual o Congresso Nacional foi reconhecido em mora com a regulamentação do art. 192, § 3º, tendo sido notificado por aquela Corte para tomar as providências no sentido de suprir a omissão.

Destarte ainda que a questão da discussão sobre a limitação dos juros no Novo Código Civil Brasileiro encontra-se retratada na Parte Especial o Livro I do Direito das Obrigações e em seu Título IV do Inadimplemento das Obrigações em especial no artigo 406 que “Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou quando provierem de determinação da Lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.” E novamente inicia-se uma nova discussão sobre os juros. As relações contratuais sofrerão profundas modificações com a entrada em vigor do novo Código Civil (Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002). Com a entrada em vigor do novo Código Civil (art. 406), a taxa de juros legais poderá ser referenciada na taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia) ou no Artigo 161 inciso 1 do Código Tributário Nacional .

Portanto, a aprovação do Projeto de Emenda Constitucional deveria ser com cautela pela complexidade do tema de interesse nacional Finalmente, questão semelhante é encontrada entre nossos vizinhos argentinos, conforme relata Luis DE GASPARI (Tratado de Las Obligaciones. En el Derecho Civil Paraguayo e Argentino. Buenos Aires, Editorial De Palma, vol. II, Parte Especial, p. 287), tratando da limitação dos juros (intereses), ainda que não haja taxa legal expressa limitadora: "Controvertida desde muy antiguo la cuestión de saber qué sea preferible en la deuda de dinero, si dejar a las partes en libertad de estipular intereses, o limitar éstos dentro de una tasa legal, optó el codificador por lo primero, y así se explica que en concordancia con lo preceptuado en el art. 1197, el art. 621 del Código disponga: `La obligación puede llevar intereses, y son válidos los que se hubiesen convenido entre el deudor y el acreedor.` La libertad así proclamada no puede, empero, ser absoluta, porque, de serlo, se legitimaría cualquiera tasa del interés, aunque excediese al capital, sin embargo de estar prohibido por el art. 623 el anatocismo o sea la capitalización de intereses, que es un género de usura, fuera de los casos allí previstos, y de los admitidos por el Código de Comercio, que veremos luego. Todo depende de que una jurisprudencia humana, realista y liberal se encargue de interpretar la ley y de darle el sentido verdadero que le corresponde en su función reguladora y moderadora de los fenómenos sociales, a fin de evitar los perniciosos efectos que, en la práctica, pueden producir los pactos usurarios o leoninos, caracterizados por el interés excesivo del capital. Felizmente, el criterio judicial, al principio favorable a la usura, incentivada por la libertad de contratación (arts. 1197 y 621), ha cambiado, sin necesidad de reforma previa de la ley, y ha anulado de oficio cláusulas que imponían al deudor la obligación de pagar intereses usurarios".