Bens públicos

1. Conceito

Prefere-se a expressão “bens públicos” a “domínio público”. Domínio Público reflete o exercício do direito de propriedade pelo Estado, sendo o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público.

Segundo Hely Lopes Meirelles, o domínio público, em sentido amplo:

“Corresponde ao poder de dominação ou de regulamentação que o Poder Público exerce sobre os bens de seu patrimônio, do particular ou aos de fruição geral (res nullius). O domínio eminente é o resultado do poder político, pelo qual o Poder Público submete à sua vontade todas as coisas de seu território (manifestação da soberania interna), abrangendo todos os bens e legitimando as intervenções na propriedade, sujeito, porém, ao regime do direito administrativo (público), e não ao regime do direito civil (privado)” [1].

De acordo com o Código Civil (artigo 98), bens públicos são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, quais sejam: 

• União, 
• Estados, 
• DF, 
• Municípios, 
• Autarquias e 
• Fundações Públicas. 

Possuem como características (regime jurídico) a alienabilidade condicionada, impenhorabilidade, imprescritibilidade e a não-onerabilidade. Todos os demais são bens particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Quanto aos bens das pessoas jurídicas de direito privado, pertencentes à Administração Pública Indireta, como o são as sociedades de economia mista e as empresas públicas, há controvérsia acerca de sua natureza. 

Hely Lopes defende tratarem-se de bens públicos, porém com destinação especial, podendo ser sujeitos a alienação, penhora e oneração. 

O professor Carvalhinho, por outro lado, defende tratarem-se de bens particulares, uma vez que o Código Civil só reconhece como públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público.

2. Classificação de bens públicos

a) quanto à titularidade:

• Federais – União (art. 20, CF);
• Estaduais – Estados (art. 26, CF);
• Distritais – artigo 26, CF (competência estadual);
• Municipais – Municípios (previstos em lei orgânica).

b) de acordo com o Código Civil (art. 99):

• Bens de uso comum do povo: são bens do Estado, mas destinados ao uso da população. Ex.: praias, ruas, praças etc. As regras para o uso desses bens será determinada na legislação de cada um dos entes proprietários.
• Bens de uso especial: são bens, móveis ou imóveis, que se destinam ao uso pelo próprio Poder Público para a prestação de serviços. A população os utiliza na qualidade de usuários daquele serviço. Ex.: hospitais, automóveis públicos, fórum etc. Assim, compete a cada ente definir os critérios de utilização desses bens.
• Dominicais: constituem o patrimônio disponível, exercendo o Poder Público os poderes de proprietário como se particular fosse. São bens desafetados, ou seja, não possuem destinação pública.

3. Afetação e Desafetação

Com exceção dos bens dominicais, todos os demais bens públicos são incorporados ao patrimônio público para uma destinação. Essa destinação especial é chamada de afetação. A retirada dessa destinação, com a inclusão do bem dentre os chamados dominicais, corresponde à desafetação.

A desafetação pode ser formal ou tácita. Desafetação tácita se dá através de um de um fato natural ou de um fato administrativo, como, por exemplo, o abandono de um prédio. 

Já a desafetação formal consiste na declaração, feita pelo Poder Público, de que o bem não tem destinação pública. Pode ser feita através de procedimento administrativo ou pelo Legislativo, sendo muito comum com automóvel público.

A desafetação é que permite a alienação de bens públicos. 

Uma desapropriação somente é possível se ao bem for feita uma destinação, uma afetação pública que justifique essa intervenção estatal – supremacia do interesse público. 

Se ao terreno não for dada essa destinação caberá, inclusive, a retrocessão.

4. Regime Jurídico dos Bens Públicos

Em regra, os bens públicos são inalienáveis. O regime jurídico dos bens públicos abrange quatro características principais.

Alienabilidade condicionada – os bens públicos para serem alienados devem preencher os seguintes requisitos determinados em lei:

• Prova da desafetação do bem;
• Autorização legislativa específica, em se tratando de bens imóveis, e procedimento administrativo, quando se tratar de bens móveis;
• Avaliação prévia feita pela Administração Pública;
• Procedimento licitatório. Para os bens imóveis, o procedimento a ser adotado é a concorrência; para os móveis, o leilão.

A Administração Pública pode, em vez de alienar, atribuir aos particulares o uso do bem público, sua gestão. Os instrumentos normais são autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso e cessão de uso.

Impenhorabilidade

Tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis, o Código de Processo Civil prevê um procedimento especial para execução contra a Fazenda Pública, que se faz mediante precatórios (art. 100, da CF).

Imprescritibilidade 

Os bens públicos, móveis ou imóveis, não podem ser adquiridos pelo particular por usucapião, independentemente da categoria a que pertencem.

Não-onerabilidade

É consequência da impenhorabilidade, já que se o bem não pode ser penhorado, também não pode ser dado em garantia para débitos da Administração Pública.

5. Uso dos Bens Públicos

Em princípio, os bens públicos são utilizados pela própria Administração ou pelas Entidades Públicas que os detêm. Porém, a Administração Pública poderá destinar seus bens ao uso por particulares, desde que isso não implique satisfação de interesses exclusivamente privados, já que o fim público deve ser sempre atingido.

Há duas formas de uso de bens públicos:

Uso comum: 

Utilização de um bem público pelos membros da coletividade, sem que haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal específico para esse fim. 

Não são apenas os bens de uso comum do povo que possibilitam o uso comum, mas também os bens de uso especial, quando utilizados em conformidade aos fins normais aos quais se destinam.

Uso especial: 

Utilização de bens públicos em que o indivíduo se sujeita a regras específicas e consentimento estatal, ou se submete à incidência da obrigação de pagar pelo uso. 

O uso especial pode ser uso especial privativo, chamado simplesmente de uso privativo, que é o direito de utilização de bens públicos conferido pela Administração a pessoas determinadas. Pode alcançar qualquer das três categorias de bens públicos, admitindo as seguintes formas:

Autorização de Uso: 

Ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo privativo, atendendo primordialmente ao seu próprio interesse.

Permissão de Uso:

Ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração consente que particular se utilize privativamente de bem público, atendendo, em igual nível, aos interesses público e privado. Tem caráter intuitu personae e exige licitação, sempre que houver mais de um interessado.

Concessão de Uso: 

Contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao particular o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse público da pessoa concedente. Exige licitação. Pode ser onerosa ou gratuita.

Concessão de Direito Real de Uso: 

Contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinantemente, o justificam.

Cessão de Uso: 

Contrato administrativo pelo qual a Administração consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.

Referências

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28 ed, São Paulo: Malheiros Editores, 2003.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003.

ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Editora Saraiva 2003.

[1] Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 457, apud Márcio Fernando Elias Rosa, Direito Administrativo, Ed. Saraiva, 2003, p. 132.