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Instrumentos para uma democracia direta constitucional: Lei de Iniciativa Popular, a Ação Popular e a Ação Civil Pública

O exercício da soberania popular é de extrema importância para o exercício também da democracia, visto que o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular são formas de democracia direta tão importantes nesse período histórico em que vivemos uma crise de representatividade.

Direito Civil | 08/out/2013

Introdução

Os direitos do homem (...) são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizados por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem de vez por todas. (...) Nascem quando devem ou podem nascer.” (Norberto Bobbio)

Ainda que a Constituição da República Federativa do Brasil (CF/1988) garanta instrumentos de participação popular que possibilitam o exercício da democracia direta, tais instrumentos ainda são pouco utilizados, seja por motivos culturais, seja porque o sistema educacional é falho, fato é que esses instrumentos existem e estão aí para serem usados na defesa dos interesses coletivos e difusos. E são grandes os desafios para que cada vez mais pessoas se apropriem da democracia direta constitucional. Mesmo o acesso à justiça sendo um direito, o ensino do direito, bem como a opção por procedimentos burocráticos, cercados de ideias conservadoras e linguagem difícil (sendo ainda comum o uso de expressões em latim), dificulta o entendimento do leigo para que ele conheça e utilize os instrumentos de participação social e defesa de direitos individuais e coletivos.

Faremos aqui um breve resgate histórico trazendo a cena política quando do nascimento da Constituição e da nova democracia pós-ditadura militar no Brasil, indicando também os instrumentos constitucionais através dos quais o povo pode exercer a soberania popular e a democracia direta. Feitas essas considerações, estudaremos alguns desses instrumentos, quais sejam a “Lei de Iniciativa Popular”, a “Ação Popular” e a “Ação Civil Pública”, tendo como objetivo informar aos cidadãos que existem instrumentos constitucionais de defesa dos interesses coletivos e difusos para a construção de uma sociedade em que a democracia direta seja cada vez mais comum e efetiva.

Democratização do Brasil pós-Ditadura Militar

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) nasceu em um momento histórico de intensa efervescência de participação política em contraponto aos mais de 20 anos de ditadura militar não só no Brasil, mas também em outros países na América Latina. Dentre os vários direitos assegurados pela Constituição, os direitos políticos são tidos como fundamentais, assim como os direitos e deveres individuais e coletivos e os sociais.

Notórios são os direitos correlacionados aos direitos políticos elencados na CF/88 a partir do artigo 14. Observando a dialética da história, resultante do confronto de forças e ideologias políticas, vê-se a clara intenção do constituinte originário em privilegiar a proteção à dignidade da pessoa humana, garantindo, por exemplo, o pluralismo político, o direito à informação, à reunião, à associação e o poder/dever de cidadania.

Ainda como consequência do pós-ditadura militar, o Brasil optou por um modelo de um Estado de Direitos que é também democrático. De forma genérica, a democracia é uma forma de governo que pressupõe a participação de todos os cidadãos nas decisões/escolhas políticas. O Estado democrático de Direitos baseia-se no respeito à pluralidade de ideais e propicia o debate e a disputa de poder, para além da proteção à dignidade da pessoa humana e consequente defesa dos direitos humanos. Na democracia, o governo é descentralizado, há eleições livres e periódicas, e os cidadãos tem o dever de participar politicamente da vida em sociedade. Para garantir essa participação da forma mais justa possível, a própria CF/88 já assegura o princípio da isonomia, segundo o qual “todos somos iguais perante a lei”, observada a máxima aristotélica: “tratar os iguais segundo os iguais, e os desiguais na medida de sua desigualdade”.

Há autores que defendem que a democracia só é possível no liberalismo, não levando em conta que a democracia elitista proposta pelos liberais não garante igualdade entre os indivíduos, fazendo com que a dominação de uns por outros permaneça e, consequentemente, a liberdade que está para além das leis de mercado não exista.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e a Democracia Direta

A Soberania Popular pode ser entendida como a supremacia da vontade do povo, fazendo com que o Estado necessite do consentimento da população (governados) para tomar decisões. Estabelece a CF/88 que tal soberania é fundamento da República Federativa do Brasil, conforme se lê no parágrafo único do art. 1º: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”; assim como o art. 23 do “Pacto São José da Costa Rica”: Todos os cidadãos devem gozar dos seguintes direitos e oportunidades: a) a de participar da direção dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente eleitos.

O art. 14 da CF/88 vem nos dizer quais são essas formas de se exercer a soberania popular nos termos da Constituição, quais sejam: sufrágio universal (voto nas eleições regulares), plebiscito, referendo e iniciativa popular (Lei de iniciativa popular). Para além do citado art. 14 e da Lei 9.709/98 que regulamenta essas formas de se exercer a soberania popular, entendo que a Constituição nos dá outros instrumentos de defesa e participação social, como a “Ação Popular” (art. 5º, LXXIII e Lei 4.717/65), e a “Ação Civil Pública” (Lei 7.347/85) ao trazer proteção aos direitos coletivos e difusos.

O exercício da soberania popular é de extrema importância para o exercício também da democracia, visto que o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular são formas de democracia direta tão importantes nesse período histórico em que vivemos uma crise de representatividade no que diz respeito às pessoas que ocupam cargos políticos, diante da descrença resultante de velhas práticas políticas ligadas à corrupção eleitoral e administrativa, à herança coronelista e à política de troca de favores.

Além do exercício da democracia direta, vale ressaltar a importância das ações que visam proteger a coletividade, uma vez que elas têm efeitos não só de proteção e guardo, mas também de punição/responsabilização de quem praticou os danos.

Porém, para que essas formas de democracia direta trazidas na Constituição se efetivem, é necessário que o povo se proponha a participar e lutar pela defesa dos seus direitos. A participação surge da insatisfação das pessoas que veem os interesses coletivos sendo decididos por poucos. Em uma perspectiva democrática progressista, a participação é importante para a formação de uma consciência crítica e para o fortalecimento da pressão popular, visto que lideranças centralizadas são mais facilmente cooptadas.

Vamos agora estudar, de forma mais detida, a “Lei de Iniciativa Popular”, a “Ação Popular” e a “Ação Civil Pública”.

Lei de Iniciativa Popular

Como já foi dito no capítulo anterior deste artigo, a iniciativa popular é uma das formas de exercício da soberania popular elencadas no Art. 14 da CF/88. Porém, tal instrumento veio a ser regulamentado pelo Art. 61 da CF/88, bem como pela Lei 9.709/1998.

De acordo com o Art. 61 da CF/88, cabem também aos cidadãos a propositura de leis complementares ou ordinárias, e os assuntos a serem abordados por tais leis não poderão ser os que competem privativamente ao Presidente da República (Art. 61, §1º, CF/88).

Tanto o Art. 61, em seu parágrafo 2º, como no Art. 13 da Lei 9.709/1998, estabeleceram requisitos para a propositura de uma lei de iniciativa popular, quais sejam: a) apresentação do projeto de lei à Câmara dos Deputados; b) tal projeto tem de estar subscrito (“abaixo assinado”) por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional; c) distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por centros dos eleitores de cada um deles; d) e, por fim, o projeto de lei deverá circunscrever-se a um só assunto. De acordo com Tribunal Superior Eleitoral (TSE), nas últimas eleições (2012) o Brasil apresentou um total de 140.646.446 eleitores aptos a votar.Logo, para uma lei de iniciativa popular, atualmente são necessárias 1.406.464 assinaturas (1% do eleitorado). Compete à Câmara dos Deputados a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação (Art. 13. §2º da Lei 9.709/1988) do projeto de lei de posterior votação.

O Senado aprovou, no dia 10 de julho deste ano, a “PEC da Participação Popular” (PEC nº 3 de 2011 ou 286/2013) que foi remetida posteriormente à Câmara dos Deputados no dia 16 de julho. Segundo a ementa, essa PEC “acrescenta o inciso IV ao caput do art. 60 e o § 3º ao art. 61 da Constituição, e altera a redação do § 2º também do art. 61, para viabilizar a apresentação de propostas de emenda à Constituição de iniciativa popular e facilitar a apresentação e a apreciação de projetos de lei respectivos”. Dentre ou coisas,isso significa que, se aprovada, a propositura de Leis de Iniciativa Popular ficará mais fácil, pois o número de assinaturas necessárias à sua proposição será menor, passando de 1% de assinatura do eleitorado para 0,5%. Logo, ao invés de mais de um milhão de assinaturas, serão necessárias cerca de 700 (setecentas) mil. Além disso, as assinaturas poderão ser colhidas pela internet.

Vale ressaltar a importância da organização da sociedade civil para se conseguir uma articulação nacional que possibilite a coleta das assinaturas necessárias, e também pressionar o legislativo e executivo a aprovar e sancionar a lei de iniciativa popular. Como bem salientou o senador Rodrigo Rollemberg (PSB-DF), autor da PEC: "Nós estamos ampliando os instrumentos da democracia participativa, sintonizados com as manifestações de rua de todo o Brasil, que exigem uma participação maior das pessoas na formulação da política. As manifestações demonstraram uma crítica contundente à política, como está sendo feita; aos políticos, de uma forma geral; e aos partidos políticos”.

São exemplos de Leis de Iniciativa Popular que vigoram no Brasil a “Lei da Ficha Limpa” (Lei Complementar nº. 135/2010) e a “Lei de Combate à Corrupção Eleitoral” (Lei 9840/99).

Ação Popular

A Ação Popular é um direito/garantia estabelecido no Art.5º, LXXIII, CF/88 e melhor regulamentada pela lei 4.717/65. Além de forma direta de democracia e defesa dos interesses coletivos e difusos, é meio de controle dos atos da Administração Pública pelo povo. Ainda que o Art. 6º do Código de Processo Civil (CPC) estabeleça que ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, o mesmo artigo já diz que essa substituição processual poderá ocorrer nos casos previstos em lei. Com isso, várias leis e a própria constituição trazem casos em que alguém poderá pleitear um direito que é de outra pessoa, ou da coletividade em seu próprio nome. É o que ocorre com a Ação Popular e em outros casos, quando, por exemplo,os sindicatos agem em nome dos seus associados ou quando alguém responde juridicamente por outra pessoa que não tem capacidade civil.

Ao pretender defender o direito coletivo ou difuso, tal ação pode ser proposta por qualquer cidadão para anular ou pedir declaração de nulidade de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

O ato lesivo pode ter se dado contra a União, o Distrito Federal, os Estados, Municípios e demais autarquias, sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro, nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos (Art. 1º da Lei 4.717/65).

Para que se ingresse em juízo, além dos requisitos citados, é necessário que a pessoa prove sua cidadania com o título eleitoral, ou documento que a ele corresponda.

Como já exposto neste artigo, no capítulo “A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e a Democracia Direta”, o acesso à informação é direito fundamental além de fazer parte de um dos Princípios da Administração Pública (Art. 37 da CF/88), qual seja o Princípio da Publicidade dos Atos. Junto deste, há ainda os princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Eficiência, todos indispensáveis e, por isso, a falta deles é causa de anulação ou pedido de declaração de nulidade de atos, pois são entendidos como lesivos ao patrimônio público (Arts.2º e 4º da Lei 4.717/1965).

Notório, no Art. 2º, “e”, e Art. 4º ambos da Lei 4.717/65, a vedação a atos da administração pública que contrariem, sobretudo, os princípios da moralidade, impessoalidade e legalidade ao reputar nulos, por exemplo, “a prática de ato visando a fim diverso daquele previsto”, inobservância da chamada licitação pública e sua real competitividade, ou mesmo a limitação da possibilidade de competição.

A Lei 4.717/1965 determina que as certidões e informações necessárias à propositura da Ação Popular sejam fornecidas pelas entidades no prazo de 15 (quinze) dias a contar da data do pedido. O pedido indicará a finalidade das certidões e informações e, se não entregues no prazo estabelecido na lei, ainda que o não fornecimento se deva ao fato das informações solicitadas dizerem respeito à sua condição de sigilosa, poderão ser requeridas pelo juiz que receber a Ação Popular, desacompanhada de tais provas. Se for necessária tal requisição, o processo correrá em segredo de justiça até o trânsito em julgado de sentença condenatória.

De acordo com Lei 9.051/95 (Dispõe sobre a expedição de certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações), o fornecimento de certidões só será feito mediante o pagamento de taxa. Porém, tal dispositivo é inconstitucional visto que a gratuidade no fornecimento de certidões é assegurada no Art. 5º, XXXIV, CF/88, “a” e “b”. Já decidiu o Superior Tribunal de Justiça (STJ): “Recurso Ordinário. Mandado de Segurança. Fornecimento de cópias de documentos necessários à propositura de ação popular. Direito líquido e certo. Art. 5º, XXXV, ‘a’ e ‘b’, da CF. Lei 9.051/95. “1. A Constituição Federal e a legislação ordinária asseguram o direito de petição aos Poderes Públicos para obtenção de certidões, para defesa de direitos e esclarecimento de situações, não podendo a autoridade impetrada omitir-se de fornecer os documentos solicitados indispensáveis ao exercício de cidadania mediante ação popular. “2. Recurso ordinário conhecido e provido.” (ROMS 13516/RO, Relator Ministro Francisco Peçanha Martins, j. em 09.12.2003, pub. no DJ de 01.03.04).

No que diz respeito à competência para conhecer da ação, em regra será proposta perante juízo de primeiro grau, visto que o art. 5º, §1º da Lei 4.717/65 equipara, para fins de competência da Ação Popular, os atos “da União, do Distrito Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial”. Assim, o juízo competente poderá ser o local onde o dano tenha ocorrido.

A Ação Popular poderá ser proposta contra pessoas públicas ou privadas e as entidades elencadas no terceiro parágrafo deste capítulo (Art. 1º da Lei 4.717/65), “contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo” (Art. 6º da Lei 4.717/65). O Ministério Público acompanhará a ação e é facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular. O processo obedecerá ao procedimento ordinário previsto do Código de Processo Civil brasileiro atendendo também as especificações da Lei 4.717/65.

Ação Civil Pública

Mais um instrumento de defesa dos direitos coletivos e difusos, a Ação Civil Pública tem por objetivo responsabilizar a quem for de direito, pelos danos causados ao meio ambiente; ao consumidor; a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; por infração da ordem econômica; e à ordem urbanística. A Ação Civil Pública está regulamentada pela lei 7.347/1985.

Tal ação será ajuizada do foro onde ocorrer o dano e, mesmo sendo mais comum a propositura deste tipo de ação ser feita pelo Ministério Público, também tem legitimidade para propor Ação Civil Pública bem como ajuizar ação cautelar a Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; a associação que atenda aos critérios da Lei 7.347/85.

Qualquer pessoa poderá e o servidor público terá o dever de provocar a iniciativa do Ministério Público, dando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil pública e fornecendo provas que contribuam para a convicção dos fatos e danos causados. Vale ressaltar que, após a propositura da Ação Civil Pública, com a desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa (Art. 4 º; § 3º da Lei 7.347/85). A condenação poderá ser em dinheiro ou cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigência legais, mediante imposição de pena, que terá eficácia de título executivo extrajudicial (Art. 5º, § 6º; e Art. 6º da Lei 7.347/85). Tal compromisso de ajustamento de conduta ou “termo de ajustamento de conduta” é um acordo entre o legitimado a propor a Ação Civil Pública e quem esteja tendo atos ofensivos ou que podem vir a ofender os direitos coletivos e difusos. Através desse acordo, confia-se, em um primeiro momento, que o legitimado passivo vá adequar seu comportamento à lei, eliminando assim a ofensa ou risco. Caso o acordo não seja cumprido, haverá imposição de pena.

Assim como na Ação Popular, a Lei 7.347/85 determina que as certidões e informações necessárias à propositura da Ação Civil Pública sejam fornecidas pelas entidades no prazo de 15 (quinze) dias a contar da data do pedido. Se não entregues no prazo estabelecido na lei, ainda que o não fornecimento se deva ao fato das informações solicitadas dizerem respeito à sua condição de sigilosa, poderão ser requeridas pelo juiz que receber a Ação Popular desacompanhada de tais provas. O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis (Art. 8 º; § 1º da Lei 7.347/85). O Ministério Público poderá ainda arquivar os autos se entender que não há fundamentos para propositura da ação, e as associações e seus sócios que litigarem de má fé sofrerão penalidades.

REFERÊNCIAS

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BRASIL, Lei nº. 7.347 de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 24 jul. 1985.

BRASIL. Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998. Regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal. Diário Oficial (da) República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 19 nov. 1998.

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