A responsabilidade civil do Estado nas ações de improbidade administrativa julgadas improcedentes (2024)

Introdução

O Brasil sofre com várias condutas que fogem dos preceitos morais expressos nos princípios estabelecidos na Constituição Federal Brasileira de 1988. Assim, com o objetivo de moralizar a Administração Pública, foi criada a Lei de Improbidade Administrativa.

Sucederá este presente estudo a reflexão acerca da responsabilidade civil do Estado, tendo em vista a existência de diversas ações de improbidade administrativa interpostas pelo Ministério Público por meras irregularidades, e por situações que poderiam ser remediadas extrajudicialmente, através de recomendações administrativas ou de termos de ajustamento de conduta.

O agente político sofre com a sua propositura, tanto na sua imagem pessoal, quanto na sua carreira política, principalmente, quando se detecta que sua participação no ilícito foi ínfima.

Assim, em razão de um dano sofrido, é possível o Estado ser obrigado a pagar uma indenização capaz de compensar os prejuízos causados ao agente político pela propositura da ação, a qual resultou improcedente. Deste modo, o assunto abordado é de manifesta relevância social devido a quantidade significativa de ações interpostas pelo Ministério Público, posteriormente indeferidas, sob o fundamento de não possuírem os requisitos legais punitivos: o efetivo enriquecimento ilícito e a lesão ao patrimônio público.

O presente estudo demonstrará ainda que a Lei de Improbidade Administrativa tem como foco principal resguardar e assegurar a integridade do patrimônio público, se enquadram nesses atos os agentes públicos que violam a probidade do Estado ou das suas organizações. As penas previstas em lei são graves e assim deve ser para os casos de efetiva imoralidade e enriquecimento ilícito.

A análise deste tema é fundamental para o Direito, posto que diversos agentes políticos não reconhecem seus direitos e sofrem com as proposituras por perseguição. Ressalta-se que esta análise será feita por revisão bibliográfica, apurando conceitos e implicações das legislações aplicáveis, em jurisprudências, doutrinas, dentre outras fontes do direito. 

Teremos uma pequena conceitualização e breve relato acerca da improbidade administrativa, posto que esta é uma questão muito abordada em todos os âmbitos, em especial no político e administrativo, levando em consideração a suma importância que este tema tem.

Desenvolvimento - Responsabilidade Civil do Estado

A responsabilidade civil do Estado, no decorrer da evolução do direito, passou por diversas fases, começou pela fase em que o Estado não podia ser responsabilizado por lesão ao direito de alguém, já que, na concepção absolutista, o Estado estava sempre a frente e nunca na mesma relação que as pessoas físicas e jurídicas. 

Posteriormente passou para a fase da responsabilidade civilista, que surgiu na França, com a discussão sobre a conceituação de atos de império e de gestão, onde passou a ser firmada a responsabilidade da administração pública por danos provenientes de atos praticados pela gestão, sendo no caso de culpa ou dolo do agente público. 

Como evolução da teoria da responsabilidade civilista, passa-se para a fase da publicização da culpa administrativa, criação do Conselho de Estado francês. Essa teoria inova profundamente, pois passa-se para a responsabilidade do Estado independentemente da falta do agente público, quando originária da Administração, pelo mau funcionamento do serviço público ou pela sua inexistência, cuja decorrência deve ser avaliada e analisada. Essa fase marca a transição para a atual fase da responsabilidade do Estado.

Nas palavras de Gagliano Filhi a responsabilidade é: (...) uma obrigação derivada, um dever jurídico sucessivo de assumir as consequências jurídicas de um fato, consequências essas que podem variar (reparação dos danos e/ou punição pessoal do agente lesionante) de acordo com os interesses lesados" (GAGLIANO, FILHO, 2019, p. 46).

A responsabilidade civil do Estado consiste na obrigação de reparar economicamente os danos causados a terceiros, podendo ser no âmbito patrimonial ou moral. Assim, em razão de um dano sofrido, é possível o Estado ser responsabilizado e, consequentemente, deverá pagar uma indenização capaz de compensar os prejuízos causados.

Nesse sentido, necessário se faz mencionar o doutrinador Carlos Roberto Gonçalves que preconiza, in verbis: (...) “Verifica-se, assim, que o Estado é obrigado a ressarcir prejuízos causados a particular, embora tais prejuízos sejam consequência indireta de atividade legítima do Poder Público” (2012.p. 229).

No entanto, o Art. 37, § 6° da Constituição Federal de 1988, prevê como: responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do funcionário. O principal pressuposto para caracterizar a responsabilidade subjetiva é que o dano seja causado por algum agente estatal, para garantir o dever de indenizar. O aspecto subjetivo da responsabilidade civil do Estado comparece de várias maneiras incisiva, nos quais a vítima se sente pessoalmente ofendida e não deseja receber pelo poder público apenas uma indenização, e sim responsabilizar o funcionário que a praticou.

Art. 37. § 6º CF. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Para Márcio André Lopes Cavalcante é possível extrair duas garantias do artigo 37, § 6º, CF, primeiro sendo a garantia em favor do particular lesado, considerando que a Constituição Federal lhe assegura o direito de ação indenizatória em face do Estado, que terá que arcar com a reparação do dano sem que seja comprovado o dolo ou culpa do agente público e segundo a garantia em favor do agente público causador do dano, tendo em vista que o texto constitucional, implicitamente, destaca que a vítima não poderá ajuizar ação indenizatória diretamente contra ele, somente podendo ser acionado judicialmente pelo próprio Estado, por meio de ação regressiva, após o ressarcimento ao particular.

A esse respeito, cumpre ressaltar que sempre que algum funcionário contribuir de algum modo para a prática de algum ato danoso, o Estado responderá pela obrigação ressarcitória.

Cogitações sobre a Improbidade Administrativa e a Constituição Federal

A palavra improbidade vem do latim, improbitas, atis, significando má qualidade. Analisando o sentido próprio de improbidade administrativa chegamos alcançar a conclusão de “administrador ímprobo”. Podemos levar em consideração que esse conceito não se refere apenas a desonestidade e imoralidade, mas também o de ilegalidade.

Para Luiz Alberto Ferracini (...) Entende-se por ato de improbidade, má qualidade, imoralidade, malícia. Juridicamente, lega-se ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má conduta, má índole, mau caráter.  (ALBERTO,1997. p. 16)

A Improbidade diz respeito a comportamentos contrários ao dever de probidade, ou seja, é uma conduta ilegal que se classifica com o enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e ou com a violação dos princípios da administração pública. Ambos estão previstos nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa e geralmente se iniciam com os verbos receber, adquirir, aceitar, facilitar, permitir, revelar, deixar de, dentre outros.

Nas palavras de Marinho Pazzaglini Filho (...) Improbidade administrativa é termo técnico para designar corrupção administrativa, aquisição de vantagens indevidas, exercício de funções nocivas, utilizando para isso o tráfico de influência nas esferas da Administração Pública, favorecendo poucos em detrimento dos interesses da sociedade, concedendo favores e privilégios ilícitos. (PAZZAGLINI, 1996, p. 35).

Na improbidade administrativa temos dois sujeitos, o primeiro é o ativo, aquele que comete o ato ilícito, sendo agentes públicos ou terceiros que, mesmo não sendo agentes públicos, induzem ou contribuem para a prática do ato, até mesmo dele se beneficiam sob qualquer forma, diretamente ou indiretamente. O outro sujeito é o passivo, aquele que é a vítima, ou seja, sofre os danos da improbidade.

Esses atos realizados por agentes públicos ou terceiros fere os princípios fundamentais da Administração Pública, onde estão previstos na Constituição Federal de 1988, no artigo 37:

Art. 37 CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.

Podemos traduzir como a desonestidade daquele que exerce função na Administração Pública, possui previsão legal na nossa constituição para a sua punição, dentro do artigo 37, em seu parágrafo 4º.

Art. 37. § 4º CF Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Com os referidos artigos da Constituição Federal de 1988 supracitados, analisamos que a Administração Pública não pode exercer suas atividades e serviços com a mesma liberdade e autonomia quanto os Particulares. A atuação do Poder Público deve se basear nos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência, supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses públicos. 

Nesse sentido o agente público há que fazer somente aquilo que a lei lhe permitir, defendendo somente os interesses públicos. No exercício de seus cargos e funções, os agentes públicos devem sempre zelar e priorizar pela boa-fé, pela honestidade, pela moral e pela probidade administrativa em todos os atos realizados, para assim evitar uma futura responsabilização por atitudes que não condizem com aquela esperada.

A Lei de Improbidade Administrativa assegura e aplica as penalidades a administradores ímprobos e a outras pessoas físicas que se acumpliciam para atuar contra a Administração Pública. Para evitar tal ato e punir os que cometem, foi criada a lei a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, sendo a mesma alterada em outubro de 2021 pela Lei n° 14.230.  Tal lei é aplicada em todos os âmbitos da Administração Pública, da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Para a Dra. Vivian Maria Pereira Ferreira em sua Tese de Doutorado (...) A Lei de Improbidade Administrativa (nº 8.429/92) foi editada com vistas a aprimorar o combate à corrupção no país, fortalecendo uma agenda de promoção judicial da moralidade política. A Lei tem o potencial para desempenhar um importante papel no sistema democrático ao coibir práticas na Administração Pública que contrariem o interesse público e atentem contra o erário. (FERREIRA, 2020, p. 14)

A Nova Lei não mais admite a modalidade culposa de improbidade administrativa, exigindo em qualquer hipótese, a comprovação do dolo do agente público e do terceiro.

Enfatiza-se a doutrina de Daniel Amorim Assunção Neves Rezende que não bastaria, contudo, a verificação de culpa leve para incidência excepcional das sanções de improbidade. Naquele contexto, prevaleceu o entendimento de que a culpa, indicada na redação originária do art. 10 da LIA, deveria ser “grave”. O afastamento da culpa leve na caracterização da responsabilização pessoal dos agentes públicos, em qualquer hipótese, foi confirmado pelo art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), inserido pela Lei 13.655/2018, que dispõe: “agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”. (NEVES, RESENDE, 2021, p. 5).

Tais alterações são de extrema relevância, tendo em vista que a Lei de Improbidade Administrativa é uma lei nacional, para garantir o respeito aos princípios da administração e a incolumidade do patrimônio público.

A improbidade administrativa não é crime, apesar de ser um ato ilícito e possuir atitudes ilícitas, é considerada uma conduta de natureza cível. Para que este ato ilícito seja crime, é preciso existir uma lei que estabeleça sua natureza penal, como os crimes contra a administração pública. Dessa forma, concluímos que quem responde por improbidade administrativa não comete nenhum crime.

Conhecer a LIA (Lei de Improbidade administrativa) é um direito de todos os cidadãos, para que cobrem os agentes públicos para a sociedade prosperar para o bem comum. É uma lei repleta de condições, prazos e períodos, sendo de fato, fácil interpretação. Porém existe atos praticados sem gravidade ou má-fé, e confundidos com improbidade e os agentes sofrem as severas consequências previstas nesta lei.

Há diversas críticas pelo fato da ausência de definição e clareza do conceito de improbidade administrativa, facilitando várias aberturas de processos administrativos e judiciais de modo ilegal. Tanto é que existem diversos sites de notícias que veiculam falsamente a existência de condenação em ações de improbidade em nome de agentes públicos.

Análise se a improcedência da ação de improbidade administrativa ensejaria na condenação do Estado ao pagamento de danos morais ao agente público

A propositura de uma ação de Improbidade Administrativa surge a partir da existência de indícios que caracterizam o enriquecimento ilícito, lesão ao patrimônio público ou atentado contra os princípios da Administração Pública. No momento da investigação e proposição de tal ação, é amplamente divulgado em matérias jornalísticas, redes sociais e diversos meio de comunicação, vinculando totalmente a imagem e a carreira política do agente. Porém, se a persecução é julgada improcedente, não há divulgação, de forma proporcional a favor do agente.

O Ministério Público só deverá interpor uma ação de improbidade administrativa quando há fundamento ou indícios razoáveis da prática de um ato de improbidade, sem que ele decorra da imaginação ou da criação intelectual do subscritor da respectiva lide. Existem situações que podem ser remediadas extrajudicialmente, através de recomendações administrativas ou de termos de ajustamento de conduta.

Deste pressuposto decorre a possibilidade de o agente político ingressar com uma ação de indenização por danos morais em desfavor do Estado, tendo em vista a existência de várias ações de forma injusta, despropositada, e por má-fé.

Qualquer pessoa que se sinta moralmente ferida tem direito à indenização por danos morais. O dano moral é a modalidade de responsabilidade civil que busca reparar os prejuízos psíquicos causados à vítima de um ato ilícito ou de um abuso de direito, ou seja, é aquele dano que fere o interior da pessoa, seu psicológico, bem como os direitos da personalidade, como o nome, a honra e a intimidade.

Para Carlos Alberto Bittar, os danos morais: (...) “se traduzem em turbações de ânimo, em reações desagradáveis, desconfortáveis ou constrangedoras, ou outras desse nível, produzidas na esfera do lesado.”

Está previsto no artigo 5°, inciso X, da Constituição Federal de 1988 e no parágrafo único do artigo 927 do Código Civil de 2002 que:

Art. 5º. X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

Art. 927. Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Embora não haja um consenso em nossa doutrina sobre o tema, tem predominado o entendimento que a natureza jurídica da reparação do dano moral assume duplo caráter, sendo eles: compensatório e sancionatório.

É de natureza compensatória, pois ela adquire uma função de amenizar o sofrimento da vítima pelo dano provocado. Não se trata de um ressarcimento pecuniário pela dor ou pelo prejuízo sofrido, mas somente uma forma de atenuar, em parte, as suas consequências. Já a função sancionatória para o ofensor, visto que serve de desestímulo para que este não mais pratique futuramente o dano moral novamente.

O Tribunal Região Federal da 5ª Região (TRF-5) entendeu em uma ação de Improbidade Administrativa (TJ-MT- APL: 00075592420088110041 MT) julgada improcedente que: (...) “só deverá ser proposta ação de improbidade administrativa quando haja fundamento ou indícios razoáveis da prática de um ato de improbidade”, e condenou a CEF ao pagamento do valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) à título de danos morais pelo ajuizamento de ação de improbidade administrativa sem a comprovação da efetiva participação da parte, baseado em mera presunção, e que culminou em medidas de indisponibilidade de bens e penhora de ativos financeiros.

Os maiores desafios e dificuldades da Lei de Improbidade Administrativa não se encontram no plano teórico, mas sim na prática da aplicação da lei.

Por todas as razões expostas, entendemos que a desmoralização e os constrangimentos sofridos pelo agente público não podem ser tratados como mero aborrecimento, tanto é que essas ações ilegítimas não se encerram rapidamente, os processos levam tempo devido ao sistema complexo.

Conclusão

O presente artigo procurou demonstrar a responsabilidade civil do Estado pela propositura da ação de improbidade que posteriormente é julgada improcedente, e se existem circunstâncias que ensejariam o dever de indenizar.

Diante diversas pesquisas em doutrinas, artigos, jurisprudências, livros e matérias jornalísticas, conclui-se que se comprovada a má fé ou até mesmo a propositura de ação com o objetivo de perseguição, vingança, e cunho político para prejudicar a imagem do agente público, é evidente que ensejaria o dever de indenizar, para suprir os prejuízos causados.  

Ressalta-se que o presente texto foi criado objetivando para demonstrar a responsabilidade civil do Estado e preservar o agente público, visando garantir a prática de um serviço probo e honesto, coibindo os atos que atentassem contra tais valores.

Referências

BERTONCINI, Mateus. Ato de Improbidade Administrativa. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2007.

BUENO, Cassio Scarpinella. Improbidade Administrativa: questões polêmicas e Atuais. 1. ed. São Paulo: PC Editorial Ltda, 2001.

FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. 6. ed. Atual e ampl. São Paulo: Malheiros - 2009.

GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Efetivação das condenações nas ações de responsabilização por improbidade administrativa: manual e roteiro de atuação – 2. ed. – Brasília: MPF, 2019.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 7. Ed. – São Paulo: Saraiva, 2017.