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Tributação como forma de intervenção do Estado no domínio econômico

Analisa a tributação não como mero instrumento de arrecadação das receitas públicas, mas o seu papel de intervenção na ordem econômica.

Direito Tributário | 02/out/2006

A doutrina tradicional costuma destacar as formas mais comuns de intervenção do Estado no domínio econômico, dissertando ora pela sua atuação direta através de serviços públicos ou outras formas de exploração e tantas outras vezes pela disciplina feita pelos organismos estatais nas atividades econômicas privadas. Ocorre que, sem prejuízo destas, algumas vezes é relegado para um segundo plano o reconhecimento das atividades de fomento como também uma parte do tripé da intervenção estatal na ordem econômica.

Certamente não se pretende aqui afastar a inegável incidência crescente do Estado regulador de atividades econômicas privadas ou dos serviços econômicos de interesse geral da sociedade e a conseqüente disciplina jurídica que a acompanhou. Contudo, não se pode olvidar da relevância daquela última forma de intervenção através de estímulos e desestímulos para setores privados, já que muitas vezes tal versão de fomento se realiza através da tributação.

Na verdade, o relacionamento da tributação com a ordem econômica não representa uma novidade dos tempos atuais. Antes mesmo da sistematização havida pela famosa Emenda Constitucional n° 18, de 1965, e completada pelo Código Tributário Nacional em 1966 o Estado Brasileiro já empregava os tributos como uma clara forma de sua longa mão sobre as atividades econômicas e privadas, criando vários tributos dotados de ampla extrafiscalidade, sendo bons exemplos as diversas taxas que marcara o período anterior à codificação.

Mesmo após o marco de sistematização do setor, ainda que as taxas não mais se prestassem com tanta intensidade para tal função, o novo Estado descobre a ferramenta do empréstimo compulsório de natureza econômica prevista no art. 15, III do CTN como uma clara forma de prosseguir naquela tarefa e esticar os tributos para o cumprimento de funções extrafiscais. Claro que a não recepção daquela espécie de empréstimo tributário-econômico, que ficou tão conhecida nas décadas de 70 e 80, guiou o foco desta percepção para os novos e modernizados mecanismos consagrados pela Constituição de 1988.

Um exame perfunctório do texto de 1988 sugeriria ao intérprete que o grande instrumento substituto trazido pelo legislador constituinte originário estava na óbvia contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 149 CRFB. Mas importante registrar que tal figura não representava uma inovação naquele momento, eis que toda a estrutura do fomento da pesquisa do açúcar e do álcool e o instituto oficial criado (IAA), por exemplo, foi custeada através desta forma.

Ademais, o reconhecimento constitucional da contribuição interventiva certamente ganhou o destaque dos pontos de aproximação entre a ordem econômica e a tributação. Ainda mais que, sem prejuízo da previsão genérica do art. 149 CRFB, houve por bem o legislador derivado da Emenda n° 33 prever a possibilidade expressa e as características básicas da famosa CIDE sobre os combustíveis no art. 177§4° CRFB.

Todavia, a tributação e a sua interseção com a ordem econômica não se restringe a tais contribuições, sendo a atual Constituição recheada de instrumentos tributários para eventual atuação de fomento.

Os exemplos mais comezinhos desta possibilidade residem nos chamados impostos regulatórios consagrados na possibilidade de fixação das alíquotas do Importação, Exportação, IPI e IOF por ato do Poder Executivo (art. 153§1° CRFB), suavizando a regra da Legalidade Estrita e que também não precisam respeitar os rigores do Princípio da Anterioridade (art. 150§1°, 1ª parte, CRFB). Neste sentido, incontáveis seriam os exemplos de utilização destas ferramentas, passando pelo caso dos carros importados ao incremento recente do seguro de vida, todos estimulados ou desestimulados através de uma simples modificação de alíquotas.

Como chegou a afirmar o Professor Celso Ribeiro Bastos “nos momentos de grande demanda, e nos momentos de crise, atua incentivando, instigando o mercado. È por isso que se tem, no nosso sistema, bem como na maior parte do mundo, o Estado como agente normativo e regulador da ordem econômica” (Curso de Direito Econômico, SP, 2004, p. 258). Ora, não existe melhor instrumento para tal que aqueles tributos regulatórios e a facilidade de rápida inserção modificativa.

E mesmo que não estejamos tratando dos impostos regulatórios, qualquer decisão de tributar ou desonerar um determinado setor trará inquestionáveis conseqüências no controle ou fomento do setor. Neste campo, exemplos surgem desde a indústria automobilística com o IPI dos carros populares até o imposto de renda das pessoas físicas e o consumo de previdência privada. A pretensão atual do governo em utilizar as deduções do IR para estimular a formalização dos trabalhadores domésticos traz nova ilustração da extrafiscalidade nos tempos desta Constituição.

Além de todos estes exemplos, deve ainda ser observado que várias outras hipóteses tributárias passam a admitir tal autorização constitucional para que os tributos sirvam para tais fins, notadamente através da suavização dos Princípios da Legalidade Estrita e da Anterioridade, tal qual ocorre na CPMF (art. 74§1° ADCT), a própria CIDE combustível (Art. 177§4°, I CRFB) e o ICMS também sobre os combustíveis (art. 155§4°, IV “c” CRFB), ainda que sem maiores utilizações práticas. Isto para não esmiuçar aqui as funções havidas no IPTU e no ITR em razão da função social, art. 156§1° e art. 153§4° da CRFB que também representam formas claras de intervenção no domínio econômico

Por todo, parece claro não se pode dissociar a tributação moderna das demais funções do Estado, sobremaneira quanto a intervenção no domínio econômico, sendo evidente que um estudo sistematizado da Constituição Econômica e Tributária exige o compatibilizar todos os institutos e ferramentas previstas.

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