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Privilégio de foro relacionado aos crimes cometidos por prefeitos

Analisa os crimes de responsabilidade, bem como os atos de improbidade administrativa em relação aos prefeitos, relacionando os mesmos com o privilégio de foro em nosso ordenamento jurídico.

Direito Administrativo | 28/jun/2006

INTRODUÇÃO

Neste artigo faremos uma análise da prerrogativa de foro relacionada às infrações cometidas por prefeitos no Brasil.

Enfrenta-se no nosso país, um problema sério que é a corrupção verificada no poder executivo. Na Bahia, verifica-se recentemente um aumento crescente no número de processos envolvendo prefeitos, que são julgados na maioria dos casos, por crimes de responsabilidade.

Tais fatos trazem à tona um questionamento antigo na doutrina brasileira, que diz respeito ao privilégio de foro concedido às autoridades importantes, e a eterna discussão acerca da sua constitucionalidade, e das leis relacionadas.

Pode-se afirmar que a prerrogativa de foro visa garantir acima de tudo o livre exercício de um cargo ou de um mandato de agente público, conferindo a este uma maior segurança no julgamento de processos em que seja parte. Vale ressaltar porém, que a prerrogativa de foro não é conferida em função da pessoa julgada, mas sim em virtude do cargo que ocupa.

Comenta Julio Fabbrini Mirabete [1], a propósito do tema:

"Há pessoas que exercem cargos e funções de especial relevância para o Estado e em atenção a eles é necessário que sejam processadas por órgãos superiores, de instância mais elevada. O foro por prerrogativa de função está fundado na utilidade pública, no princípio da ordem e da subordinação e na maior independência dos tribunais superiores.".

Abordando o mesmo assunto, dispõe ainda, Fernando Capez [2]: "Na verdade, o foro por prerrogativa visa a preservar a independência do agente político, no exercício de sua função, e garantir o princípio da hierarquia, não podendo ser tratado como se fosse um simples privilégio estabelecido em razão da pessoa".

Vale ressaltar que, diferentemente do procedimento processual penal comum, as pessoas que gozam da prerrogativa de foro não estão sujeitas ao inquérito policial. Nesse caso as informações referentes ao crime serão obtidas através de procedimento disciplinares administrativos, legislativos ou judiciais.


O PRIVILÉGIO DE FORO E SUA DISPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL

A Carta Magna dá o passo inicial para a concessão da prerrogativa de foro aos prefeitos, ao estabelecer em seu art. 29, inciso X, que julgamento destes será realizado perante o tribunal de justiça. Porém o texto normativo torna-se incompleto na medida em que não especifica a competência dos tribunais em relação aos tipos de infração cometidos pelo agente público, como por exemplo crimes comuns, dolosos, federais, eleitorais e outros.

Deve ser frisado que alguns doutrinadores questionam o poder conferido à Câmara dos Vereadores para julgar os prefeitos, pois inexiste previsão constitucional dispondo em tal sentido. Aduzem que caberia tão somente ao Tribunal de Justiça o julgamento de prefeitos, seja por crimes comuns, de responsabilidade ou mesmo nas infrações político-administrativas. Assim, estaria se falando em revogação do art. 4° do decreto-lei n° 201/67.


DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Quando se fala em cassação, ou perda de mandato, deve-se estabelecer uma distinção entre crimes de responsabilidade e improbidade administrativa. Enquanto o primeiro é tratado no Decreto-Lei n° 201/67, o segundo tem tratamento constitucional, e está disposto no § 4° do art. 37 da Carta Magna.

Alguns renomados autores e os Tribunais de Justiça têm entendido recentemente que a ação de improbidade administrativa, mesmo sendo proposta contra agentes que gozam do foro especial por prerrogativa de função, deve ser processada e julgada em primeira instancia, por não ser possível o deslocamento do processo para o Supremo Tribunal Federal, ou outros tribunais sem que haja expressa previsão constitucional para tal.

Defendem ainda que não se admite o foro privilegiado para as ações civis de improbidade administrativa, pois a competência originária do Supremo Tribunal Federal é de direito estrito. Assim, afirmam que o legislador ordinário não poderia ampliar o estrito âmbito de competência da Suprema Corte.

Baseado no entendimento acima, a Procuradoria Geral de Justiça do Ministério Público de São Paulo expediu, em caráter normativo, recomendações aos membros do ministério público para que arguam nos processos de sua atribuição, alcançados pela nova lei, a inconstitucionalidade da mesma, a fim de que possibilitem o exercício do controle difuso de constitucionalidade.

A Constituição Federal dispõe ainda sobre a competência dos tribunais, em seu art. 125, § 1°, afirmando que esta será estabelecida pela Constituição Estadual, e não pelo legislador ordinário.

Assim quando se fala em improbidade administrativa está se falando em ato administrativo, que só pode ser praticado por aquele que detenha um cargo público. Nesse caso, instaura-se um procedimento administrativo, a fim de que possam ser apuradas as acusações formuladas contra o prefeito.


TIPOS DE CRIMES E COMPETENCIA PARA JULGAMENTO

Os crimes de responsabilidade cometidos por prefeitos classificam-se em próprios e impróprios, pois Enquanto os primeiros são infrações político-administrativas, cuja sanção corresponde à perda do mandato e suspensão dos direitos políticos previstos no art. 4º do Decreto-lei n. 201, de 1967; os segundos são verdadeiras infrações penais, sancionados com penas privativas de liberdade e previstos no artigo 1º do mesmo decreto-lei.

Os crimes próprios seriam aqueles em que a função do agente é indispensável para a realização do crime, como por exemplo, no caso de corrupção passiva, (art 317 do CP). E os impróprios seriam aqueles em que o agente comete sem que a função pública seja um pré-requisito, como o peculato, que é uma espécie de apropriação indébita.

Os crimes previstos no art. 1° da referida lei serão julgados pelo Tribunal de Justiça, independentemente da manifestação da Câmara de Vereadores, e são considerados crimes comuns e são de ação publica, podendo ocasionar a pena de reclusão ou detenção.

Por sua vez, as infrações contidas no art. 4° do referido diploma legal podem ser chamadas de crimes de responsabilidade propriamente ditos, pois neste caso o prefeito será julgado pela Câmara de Vereadores e poderá ser sancionado com a perda do mandato.

Dessa forma, o prefeito seria julgado pelo Tribunal de Justiça por crimes comuns e de responsabilidade impróprios. Caso cometesse algum crime de responsabilidade próprio, seu julgamento seria feito pela Câmara de Vereadores.

Porém no caso de o prefeito cometer delito contra bens, ou interesses da União, autarquias e empresas federais, a competência para julgá-lo será do Tribunal Regional Federal.


CONSEQÜÊNCIAS DA CONDENAÇÃO

Todo aquele prefeito que tenha sido condenado por um dos crimes tratados anteriormente poderá incidir em perda do cargo, inabilitação pelo prazo de 5 anos para o exercício de cargo ou função pública, suspensão dos direito políticos ou até mesmo a inelegibilidade.

A cassação do mandato seria atribuição da Câmara de Vereadores, de acordo com os limites pré-estabelecidos pela lei orgânica. A cassação surgirá por falta funcional, de natureza político-administrativa, prevista na lei que determina após procedimento regular e julgamento da edilidade, pelo voto de 2/3 dos membros, o afastamento do cargo.

A competência para declarar a perda de mandato do prefeito eleito, após o trânsito em julgado da decisão judicial, é da Câmara de Vereadores, por estar se tratando de questão política. Em caso de reintegração do prefeito, a decisão caberia tão somente ao referido órgão.

Porém deve ser frisado que a manifestação da Câmara de Vereadores não é um pré-requisito para se processar o prefeito, pois caso este venha a incidir em um dos tipos contidos no art. 1° do Decreto-Lei ° 201/67 será imediatamente processado pelo Poder Judiciário, independentemente de manifestação da Câmara.

 
O FORO PRIVILEGIADO E A SOBRECARGA JUDICIAL

No ano de 2002 foi promulgada a Lei 10.628/02, que instituiu para os agentes públicos o privilégio de foro, mesmo depois de cessado o mandato. Alguns doutrinadores afirmam que a promulgação da lei representou um retrocesso no ordenamento jurídico nacional, pois os Tribunais passariam a ser, a um só tempo, o juízo de revisão de instrução dos processos, tendo o encargo de requerer as diligencias necessárias para o andamento do processo, como colheita de provas, e outras medidas.

A questão tinha sido tratada com a revogação da Súmula 394 do STF, que instituía a competência especial por prerrogativa de função ainda que o inquérito ou a ação penal tenham sido iniciados após a cessação de exercício do mandato. Argumenta-se que a concessão do foro privilegiado aos “ex-agentes públicos” criaria uma indevida distinção entre estes e os demais cidadãos, pois assim se estaria agredindo o princípio da igualdade.

Pode-se afirmar que, possivelmente, a Lei 10.628/02 tenha por escopo evitar uma avalanche de ações judiciais em 1ª instância contra ex-agentes públicos, em especial ex-presidentes e ex-ministros.


INCONSTITUCIONALIDADE DO NOVO ART. 84 DO CPP

Afirmam ainda alguns juristas que o art. 84 do código penal seria inconstitucional, visto que a criação de foros privilegiados seria de competência exclusiva da Constituição Federal, assim, a matéria jamais poderia ser disciplinada por lei ordinária.

Sustenta o ilustre Dalmo de Abreu Dallari [3] que: “ao mesmo tempo em que se fala que a competência privilegiada é ‘por prerrogativa de função’ acrescenta-se que tal privilégio permanece ‘após a cessação daquele exercício funcional’, ou seja, quando a pessoa já não está mais exercendo a função, não havendo, portanto, qualquer interesse público na concessão do privilégio”.

Assim, a concessão do foro privilegiado àqueles que não mais ocupassem um cargo público, seria inconstitucional, pois estaria concedendo aos ex-agentes do estado um benefício que foi conferido unicamente em razão do cargo que ocupava, e não em razão da pessoa.

Estabelece o art. 5° da Carta Magna que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. Assim deve ser dado aos iguais, tratamento igual, e aos desiguais, tratamento desigual.

Evidentemente que, juridicamente, não se pode afirmar que um agente público, como é um prefeito se equipare a um cidadão comum, posto que aquele possui deveres e obrigações que vão muito além dos que são estabelecidos ao cidadão, o que justifica plenamente a concessão do foro privilegiado.

Porém, a partir do momento em que cessa o mandato do agente, cessa igualmente a razão pela qual o privilégio de foro lhe foi concedido, sendo injustificável a extensão do foro privilegiado. Nesse momento cessaria também o interesse público, que se pode afirmar, sem sombra de dúvidas, que se constitui num dos motivos ensejadores da concessão do foro especial.

Entende ainda Luiz Flávio Gomes [4] que “esse foro especial só tem sentido, portanto, enquanto o autor do crime está no exercício da função pública. Cessado tal exercício (não importa o motivo: fim do mandato, perda do cargo, exoneração, renúncia etc.), perde todo o sentido o foro funcional, que se transformaria (em caso contrário) em odioso privilégio pessoal, que não condiz com a vida republicana ou com o Estado Democrático de Direito”.


CONCLUSÃO

Podemos concluir que o tema tratado se revela de suma importância para a efetivação dos princípios administrativos da moralidade e da eficiência, posto que determina a celeridade dos processos envolvendo não só prefeitos, mas também autoridades públicas envolvidas em escândalos, como se sabe, são bem comuns em nosso país.



BIBLIOGRAFIA

CAPEZ, Fernando Curso de Processo Penal, São Paulo: Saraiva, 1997.

GOMES, Luis Flávio. Reformas penais: foro por prerrogativa de função. http://www.ibccrim.org.br. 24.12.2002.

MIRABETE, Júlio Fabbrini Processo Penal, 16ª edição. São Paulo: Atlas, 2004.


[1] MIRABETE, Julio Fabrini. Processo Penal, 7.ª ed., São Paulo, 1997, p. 187


[2] CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal, São Paulo, Saraiva, 1997, p. 173


[3] DALLARI, Dalmo de Abreu. Privilégios Antidemocráticos, Conamp em Revista, out./dez. 2002, n.º 1, 1ª ed., p. 27


[4] GOMES, Luiz Flávio. Reformas penais: foro por prerrogativa de função

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