Processualidade disciplinar militar e valores castrenses

1. Introdução

A prática de atos, por servidor público, que violem os preceitos éticos e legais pugnados pelo estatuto disciplinar ao qual está submetido, undubitavelmente possibilita a instauração do competente processo administrativo a fim de se esclarecer suas circunstâncias e impor eventual sanção.

Neste contexto, os doutrinadores pátrios em regra, adotam dois caminhos absolutamente distintos: a aplicação analógica de institutos do Direito Penal e, conseqüentemente, do Processo Penal ou, por outro lado, adotam princípios específicos ao Processo Administrativo Disciplinar, que em muitos aspectos se diferencia das normas penais, ainda que também se baseie no jus puniendi estatal. Parece que o entendimento mais adequado à questão consiste na adoção de uma processualidade específica para o Direito Administrativo Disciplinar, frente às suas especificidades e nuances. [1]

Cumpre verificarmos, ainda, que os militares, incumbidos constitucionalmente de nobres missões como a defesa da soberania nacional e da ordem pública, têm um regime jurídico que lhes é peculiar, impondo-lhes direitos e deveres incomuns à grande massa da população.

Desde modo, o cometimento de atos que violem os valores pugnados pelos estatutos disciplinares castrenses deve ser apurado através de um processo que, amparado numa complexa seara deontológica e legal, têm características ainda mais específicas em relação ao processo administrativo disciplinar dos servidores públicos em geral.

 
2. O militarismo e as Instituições Militares

O militarismo, entendido como atividade relativa à guerra, às milícias ou aos soldados, existe no mundo desde os tempos mais remotos, consistindo na organização de homens e armas que se destinavam, em regra, à tomada e manutenção do poder, pelos mais diversos motivos e interesses. Com o surgimento do Estado Moderno, após a Revolução Francesa de 1789, e o fim do Estado Absolutista, as forças militares passaram a defender os interesses tutelados pelo Estado que as constituía, fazendo-se a necessária distinção de que nem sempre os interesses protegidos eram os interesses públicos tidos como primários. [2]

O Brasil, por sua vez, descoberto em 1500 e colônia de Portugal por mais de trezentos anos, era defendido por forças militares lusitanas contra as tentativas de invasão holandesas, espanholas e britânicas. Após sua independência em 1822 e, mormente, com a vinda da família real para o Brasil, é que foram instituídas as forças militares (marinha e exército) para a defesa da soberania da nação.

Ainda que em todas as Constituições do Brasil, desde a do Império, de 1824, os temas militares tenham sido tratados, interessa-nos a presente configuração das Forças Armadas e das Polícias Militares Estaduais na Constituição da República de 1988, a fim de vislumbrarmos com clareza o atual perfil dos militares e das instituições democráticas de defesa do Estado.

Nos termos do art. 142 da Constituição Federal (CF), as “Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”(grifei). Por sua vez, as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, também são instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, sendo seus membros denominados de militares dos Estados (art. 42, caput, da CF).

Cabe, portanto, entendermos o significado da hierarquia e da disciplina, não descurando que “os militares, indubitavelmente, lidam com valores ímpares como a vida, o patrimônio, a ordem pública ou a própria soberania estatal. Desempenham tarefas em que a agilidade operacional, a força da palavra e o cumprimento estrito de ordens são imprescindíveis. Para tanto, são instrumentalizados por materiais bélicos, fardamentos, prerrogativas e sistema axiológico que os distinguem (...)”. [3]

Nestes termos, nada mais razoável que sejam submetidos a um regime jurídico diferenciado, onde cada um de seus integrantes possa saber prontamente qual autoridade é competente para emanar determinada ordem, bem como possa haver, paralelamente, o pronto e estrito atendimento a tal ordenação.

Com fundamento nessas características, contempladas como base das instituições castrenses, é que o Estatuto dos Militares [4] define, em seu art. 14, §1º, a hierarquia militar como a “ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura das Forças Armadas. A ordenação se faz por postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou graduação se faz pela antiguidade no posto ou graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado no espírito de acatamento à seqüência de autoridade”.

Define, ainda, no mesmo artigo, em seu § 2º, a disciplina como “a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos componentes desse organismo”.

Como decorrência lógica e necessária da organização militar fundada na hierarquia e na disciplina, aos militares ainda são impostas inúmeras vedações e prerrogativas constitucionais: no art. 5º, inc. LXI, por exemplo, temos que “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei”(grifei); no art. 142, § 2º, verifica-se que “ não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares”; ainda no art. 142, verifica-se que ao “militar são proibidas a sindicalização e a greve” (inc. IV), que “o militar enquanto em serviço ativo não pode estar filiado a partidos políticos” (inc. V), que “o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou com ele incompatível, por decisão de tribunal militar em tempo de paz,ou de tribunal especial em tempo de guerra” (inc. VI) e que “o oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de liberdade superior a dois anos, por sentença transitada em julgado, será submetido ao julgamento previsto no inciso anterior” (inc. VII), dentre outras disposições.

 
3. Valores e deveres militares

Constata-se, portanto, que o legislador constituinte, deliberadamente, institui um regime jurídico diferenciado ao militar e, mais ainda, estabeleceu critérios éticos e, conseqüentemente, todo um sistema axiológico que deve permear sua conduta. Depreende-se tal fato da interpretação sistemática e teleológica dos incisos VI e VII do art. 142 (já citados), e dos art. 123 e 124, §4º da CF, que tratam da organização da Justiça Militar Federal e da competência das Justiças Militares estaduais.

Analisando-os criteriosamente, nota-se que ao oficial é outorgada uma vitaliciedade em relação ao seu posto e patente, só a perdendo após decisão, em tempos de paz, do Tribunal de Justiça Militar do Estado, mesmo nos casos em que tenha sido condenado irrecorrivelmente a pena privativa de liberdade superior a dois anos. Tal julgamento, por sua vez, é estritamente moral, e baseia-se na capacidade ou incapacidade do oficial de continuar ocupando determinado posto e desfrutando de sua patente.

Nos dizeres de Jorge César de Assis, no Tribunal Moral não se rediscute o mérito do processo que deu origem ao julgamento da declaração pretendida. Tal mérito já foi analisado durante a ação penal ou durante o desenrolar do processo administrativo. Não há produção de provas. Julga-se, apenas, se o fato afetou ou não o pundonor militar e o decoro da classe, violando deveres que lhe são impostos. O contraditório limita-se à possibilidade do oficial representado demonstrar estreme de dúvida que os fatos pelos quais restou processado, judicial ou administrativamente, não lhe desonraram, não lhe macularam, nem lhe deixaram qualquer nódoa pessoal ou profissional [5] (grifei).

Da composição dos Tribunais Militares, por sua vez, verifica-se que, tanto em âmbito federal quanto na esfera estadual, são formados por juízes leigos e togados, sendo os leigos, no Superior Tribunal Militar, oficiais-generais da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e nos Tribunais Militares dos Estados, militares coronéis [6], todos da ativa. Têm, portanto, uma configuração similar ao do Tribunal do Júri, o chamado “Tribunal Popular” em que juízes leigos (jurados), por refletirem com maior legitimidade o impacto do crime e sua reprovabilidade junto à sociedade, seriam mais abalizados a julgarem o acusado e impor-lhe a sanção adequada. Nos Tribunais Militares, formados majoritariamente por juízes leigos, potencializa-se igualmente o julgamento moral da conduta do agente, sendo que seus próprios pares (além dos juízes togados) decidirão acerca da conveniência e capacidade ética do acusado de permanecer na Corporação.

Nesse contexto, resta sabermos quais são os valores efetivamente pugnados pelas instituições militares e onde se encontram inscritos.

A Constituição Federal, ainda que tenha tratado de modo analítico os temas militares, não desceu (e nem deveria) a minúcias próprias de cada instituição ou força, deixando a cargo das várias leis federais e estaduais, o tratamento da matéria. O regime de valores e deveres da Marinha, Exército, Aeronáutica e de cada uma das Polícias e Corpos de Bombeiros Militares do Brasil, portanto, são explicitados nos seus respectivos estatutos disciplinares, tendo a Constituição, apenas, determinado a base sobre a qual deverão ser edificados tais elementos axiológicos: a hierarquia e a disciplina.

Em geral, são considerados valores fundamentais da moral militar: o patriotismo, o civismo, a hierarquia, a disciplina, o profissionalismo, a lealdade, a constância, a verdade real, a honra, a dignidade humana, a honestidade e a coragem [7].

Diante da adoção de tais valores, surgem os deveres éticos que devem conduzir a conduta militar: cultuar os símbolos e as tradições da Pátria, do Estado e da sua Instituição, cumprir os deveres de cidadão, servir à comunidade, atuar com devotamento ao interesse público, colocando-o acima dos anseios particulares, estar sempre preparado para as missões que desempenhe, proceder de maneira ilibada na vida pública e particular, considerar a verdade, a legalidade e a responsabilidade como fundamentos de dignidade pessoal, atuar com eficiência e probidade, zelando pela economia e conservação dos bens públicos, proteger as pessoas, o patrimônio e o meio ambiente com abnegação e desprendimento pessoal etc. [8]

 
4. Direito Administrativo Disciplinar Militar e seu processo

Não há que se confundir o direito material e o direito instrumental. Enquanto aquele é o corpo de normas que disciplinam as relações jurídicas referentes a bens e utilidades da vida, o direito processual cuida das relações dos sujeitos processuais, da posição de cada um deles no processo, da forma de se proceder aos atos deste [9].

Cabe, nesse aspecto, importante observação. Não deve prevalecer, de modo algum, a visão unitária do jus puniendi estatal, que implicaria na adoção inconteste dos mesmos princípios de direito penal ao direito administrativo disciplinar. Ainda que tenham por escopo a imposição de sanções, tais ramos do direito diferenciam-se na essência e não apenas no grau da reprimenda (que, a rigor, poderia até ser mais expressiva em âmbito administrativo), mantendo eventuais abordagens semelhantes em razão da necessária observância de preceitos constitucionais. Considerados os princípios e ditames constitucionais, obviamente obrigatórios, resta ao legislador a liberdade de criar as normas materiais que julgar pertinentes ao direito disciplinar (que nada mais é do que um ramo do direito administrativo), desde que tais normas sejam proporcionais e razoáveis (tipicidade mitigada das transgressões disciplinares, abundância no uso de conceitos jurídicos indeterminados etc.).

Nestes termos e com mais razão, concluímos que também o processo administrativo disciplinar não se prende às formalidades próprias do processo penal, exceto naquilo que, coincidentemente, seja necessário para a plena observância dos princípios constitucionais. Assim, a processualidade administrativa disciplinar militar segue, a rigor, normatização própria, no âmbito da força castrense interessada em instrumentalizar a aplicação do seu estatuto disciplinar. Diante de tal liberdade é que o legislador estabelece processos que independam da presença de defensor técnico, minimiza formalidades, institui ritos específicos etc.

No âmbito da processualidade disciplinar castrense, em que a decisão administrativa pode ensejar sanções privativas de liberdade e, no limite, a demissão ou expulsão do militar com inequívoco cunho demeritório, os processos devem ser conduzidos com extrema cautela e plena observância dos preceitos constitucionais e legais, sob pena de impingir-se injusta e grave pena a servidor que, comparativamente aos demais agentes públicos, carrega consigo pesada carga de obrigações e deveres.

Por outro lado, diante dos caros valores protegidos pelas Forças Armadas, Instituições Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares de todo o país (soberania nacional, segurança pública, ações de defesa civil etc.) e, principalmente, considerando que qualquer perturbação interna dessas forças pode acarretar sérios reflexos sociais, os processos administrativos disciplinares militares devem pautar-se por diferenciada rigidez e instrumentos de cautela, tudo a fim de tutelar convenientemente os fundamentos constitucionais que regem as corporações castrenses, a hierarquia e a disciplina.

Em suma, temos que a normatização processual disciplinar castrense não deve seguir, por tudo e em tudo, a legislação adjetiva penal. Eventuais semelhanças ocorrem em razão dos princípios constitucionais que regem o gênero processual. Ao legislador resta, portanto, relativa liberdade para criar o processo disciplinar castrense, procurando instrumentalizar a conveniente tutela dos valores e deveres militares previstos nos respectivos estatutos disciplinares sem, contudo, esbarrar em qualquer tipo de abuso ou arbitrariedade.

Em realidade, a instrumentalidade do processo é “aquele aspecto positivo da relação que liga o sistema processual à ordem jurídico material e ao mundo das pessoas e do Estado, com realce à necessidade de predispô-lo ao integral cumprimento de todos os seus escopos sociais, políticos e jurídicos” [10] (grifei). Nesse ponto, cumpre-nos enfatizar mais uma vez as peculiaridades do regime jurídico da disciplinar militar, em âmbito constitucional e legal que, plenamente, autorizam uma normatização processual também diferenciada, desde que em plena consonância com os demais preceitos garantidores da lex mater.

Há que se explicitar, portanto, que não devemos partir de uma análise idealizada do processo administrativo disciplinar militar, uma análise que não corresponda à realidade jurídica existente sobre o tema na atualidade. Trata-se, a rigor, de uma constatação fática da processualidade castrense estabelecida e “ao jurisperito não interessam as realidades substanciais ou infraestruturais que determinaram, em nível pré-jurídico, a opção do legislador constituinte e ordinário. As noções que importam ao jurista são aquelas qualificadas pelo sistema normativo, isto é, definidas em função de um regime”. [11]

Assim, “ainda que discordemos de algumas destas realidades jurídicas, como a da possibilidade de ‘defesa’ do militar acusado por outro servidor, desprestigiando-se a defesa técnica idônea e independente, não vamos ao extremo de idealizarmos um regime normativo que atualmente não existe”. [12] Cumpre-nos apontar desvios principiológicos e legais existentes, bem como pugnar pela eventual mudança do regime jurídico que orienta o assunto buscando, insistentemente, a consecução de um processo administrativo disciplinar justo e democrático, mormente no âmbito militar.

[1] COSTA, Alexandre Henriques da et alli. Direito Administrativo Disciplinar Militar, São Paulo: Ed. Suprema Cultura, 2003, p. 257.

[2] Segundo Ricardo Alessi, citado por Celso Antônio Bandeira de Mello in Curso de Direito Administrativo, Malheiros, São Paulo, 2001, p. 64-66, interesses públicos primários são os interesses públicos propriamente ditos, em que os agentes estatais agem de acordo e legitimados pela ordem normativa, enquanto os interesses públicos secundários não são interesses públicos, consistindo numa falsa compreensão do dever administrativo ou resultado da ignorância jurídica, não respondendo à razão última de existir própria das pessoas governamentais.

[3] MELLO, Rogério Luís Marques de. Da Prova Indiciária no Processo Administrativo Disciplinar Militar. Revista Direito Militar (AMAJME), Florianópolis, 42:26-29.

[4] Lei nº 6.880/80.

[5] Revista de Direito Militar, nº 11, Maio/Junho, 1998.

[6] Constituição do Estado de São Paulo, art. 80, caput, in fine.

[7] Art. 7º da Lei Complementar Estadual nº 893, de 09 de março de 2001, que instituiu o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar do Estado de São Paulo – RDPM

[8] Art. 8º da Lei Complementar Estadual nº 893, de 09 de março de 2001, que instituiu o Regulamento Disciplinar da Polícia Militar do Estado de São Paulo – RDPM e, com disposições semelhantes, art. 28 da Lei Federal nº 6.880, de 9 de dezembro de 1980, que dispõe sobre o Estatuto dos Militares.

[9] CINTRA, Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini & DINAMARCO, Cândido R. Teoria Geral do Processo. São Paulo: Ed. Malheiros, 1993, p. 41.

[10] CINTRA, Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini & DINAMARCO, Cândido R. op. cit., p. 41-42.

[11] MELLO, Celso. Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 52.

[12] MELLO, Rogério Luís Marques de. op. cit., p. 27.