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Breve reflexão sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e o problema do nexo de causalidade

Análise crítica sobre os critérios utilizados pelo Poder Judiciário para julgar ações de indenização movidas contra o Estado.

Direito Administrativo | 17/jan/2008

A responsabilidade civil do Estado, mais especificamente no campo extracontratual, é tratada de forma diferenciada conforme o país e o momento histórico em que é estudada.

Em determinado período, quando a monarquia absolutista atingiu seu ápice, sustentava-se que o Estado não poderia ser responsabilizado por seus atos, pensamento este estampado na famosa frase “the king can do no wrong” (o rei não pode errar). Lembre-se, aliás, de Luís XIV, quando se comparou ao próprio Estado.

Com a evolução do pensamento nos países ocidentais, reforçado por ideais iluministas, que serviram de norte à Revolução Francesa, passou-se a visualizar o tema sob outro prisma e, por corolário, rompeu-se com a regra que tornava o Poder Público incólume a sanções de ordem civil e administrativa.

No Brasil, as primeiras legislações que regulamentaram a matéria proclamavam que a responsabilidade do Estado seria subjetiva, ou seja, só se poderia responsabilizá-lo quando houvesse comprovação da conduta ilícita praticada por um servidor público vinculado a ele.

Com a promulgação da Constituição de 1.946, entendeu-se que o ordenamento jurídico brasileiro acolhera a teoria objetiva no que concerne à responsabilidade extracontratual do Estado, regra repetida nas Constituições posteriores (1).

Na Constituição Federal de 1988, o assunto é regulado em seu art. 37, § 6º, cuja redação se transcreve a seguir:

Art. 37 (...)

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A doutrina, interpretando o preceito constitucional supramencionado, apregoa que a responsabilidade do Poder Público, nos comportamentos comissivos praticados por seus servidores públicos, é objetiva.

Assim, havendo algum dano proveniente de conduta perpetrada por servidor público, ainda que sem dolo ou culpa sua, cabe ao lesado responsabilizar diretamente o Estado. O Poder Público, por sua vez, só terá direito de regresso em face de seu servidor, caso comprove que este agiu com dolo ou culpa, a teor da regra inserta no art. 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988.

De acordo com Hely Lopes Meirelles, existem, basicamente, duas teorias que procuram explicar a responsabilidade objetiva do Estado, quais sejam: teoria do risco integral e teoria do risco administrativo. Ambas as teorias permitem que o Poder Público seja responsabilizado sem a comprovação de culpa ou dolo, bastando que a vítima demonstre o dano, a conduta e o nexo de causalidade. No entanto, para a teoria do risco administrativo (que é a que prevalece no âmbito da doutrina pátria), é possível que o Poder Público se exima da responsabilidade, quando comprovar a presença de dolo ou culpa exclusiva da vítima. A teoria do risco integral, por sua vez, não permite que o Estado invoque tal benefício para eximir-se da responsabilidade civil extracontratual (2).

A teoria do risco integral é severamente criticada por Hely Lopes Meirelles, podendo conduzir, segundo o saudoso administrativista, ao abuso e à iniqüidade social, sob o fundamento de que “Por essa fórmula radical, a Adminsitração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima” (3).

Tratando-se de comportamentos omissivos, a questão tem merecido um tratamento especial na doutrina e na jurisprudência, pois há forte entendimento no sentido de que, nessas situações, a responsabilidade do Poder Público seria subjetiva.

Todavia, essa responsabilidade subjetiva não teria a mesma conotação da responsabilidade civil tradicional (inerente às pessoas físicas), tendo em vista que as pessoas jurídicas, inclusive as de Direito Público (Ex: União, Estados membros, Municípios, autarquias, etc), não gozam dos atributos psicológicos e volitivos inerentes ao ser humano.

É por esta razão que se tem afirmado que, nos danos causados por omissão do Poder Público, dever-se-ia aplicar a teoria de origem francesa do “faute du service”, traduzida para o vernáculo por “falha no serviço”, ou seja, só se responsabilizaria o Estado caso se comprovasse, genericamente, a falha e o desleixo no serviço público, sem necessidade de se apontar eventual imprudência ou negligência de determinado servidor público.

Consoante o magistério do professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, citado na obra de Celso Antônio Bandeira de Mello, “A responsabilidade do Estado por omissão só pode ocorrer na hipótese de culpa anônima, da organização, da organização e funcionamento do serviço, que não funciona ou funciona mal ou em atraso, e atinge os usuários do serviço ou os nele interessados”. (4)

Vale, nesse sentido, transcrever o seguinte precedente do Supremo Tribunal Federal, que elucida a questão:


CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: DETENTO FERIDO POR OUTRO DETENTO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FALTA DO SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º.

I. - Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, em sentido estrito, esta numa de suas três vertentes -- a negligência, a imperícia ou a imprudência -- não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço. II. - A falta do serviço -- faute du service dos franceses -- não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. III. - Detento ferido por outro detento: responsabilidade civil do Estado: ocorrência da falta do serviço, com a culpa genérica do serviço público, por isso que o Estado deve zelar pela integridade física do preso. IV. - RE conhecido e provido. (5)


Pois bem, os Tribunais, quando se deparam com ações de indenização contra o Poder Público, tem, amiúde, responsabilizado-o, abstendo-se, no entanto, de adentrar com profundas indagações acerca do nexo causal.

Essa tendência, no entanto, pode se mostrar arrojada, porquanto muitos particulares, inadvertidamente, têm aproveitado a interpretação flexível que a jurisprudência tem dado ao art. 37, § 6º, da Constituição Federal, para locupletar-se às custas do Estado, tornando-o, por conseqüência, uma espécie de “segurador universal” (6).

O Tribunal de Justiça de Santa Catarina, de forma bastante coerente e calcado na teoria francesa do “faute du service” (ainda que se tratasse de um lamentável episódio), ao julgar recurso de apelação cível em ação de indenização movida pelos filhos da vítima de um homicídio, cuja causa de pedir estaria alicerçada em possível descuido do Estado, porque agentes policiais não haviam efetuado a prisão em flagrante do companheiro da vítima, que havia desrespeitado uma ordem judicial e, momentos após, deslocou-se até a casa dela, ceifando-lhe, subitamente, a vida, concluiu que o pedido formulado na ação deveria ser julgado improcedente, sob pena de colocar o Estado na condição de segurador universal. Vale dizer, para o Tribunal de Justiça de Santa Catarina, numa interpretação mais restrita do nexo causal, não haveria como o Estado prever que o companheiro da vítima se dirigia até a residência desta para matá-la. Confira-se a ementa do julgado:


APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO CONTRA O ESTADO DE SANTA CATARINA – HOMICÍDIO PRATICADO POR EX-COMPANHEIRO DA VÍTIMA – FATO IMPREVISÍVEL - INEFICIÊNCIA DO ESTADO NÃO COMPROVADA – RESPONSABILIDADE CIVIL INDEVIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A responsabilidade civil do Poder Público, em se tratando de comportamentos comissivos, é objetiva, na melhor interpretação do art. 37, § 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil.

No entanto, com relação aos comportamentos omissivos, a doutrina brasileira tem entendido que o Poder Público não responde de forma objetiva, mas sim subjetivamente.

Essa responsabilidade subjetiva do ente público seria distinta da responsabilidade subjetiva tradicional (normalmente aplicada às relações privadas), pois em homenagem à teoria francesa do ‘faute du service’ (traduzida pela doutrina brasileira por ‘culpa do serviço público’ ou ‘culpa anônima’), ter-se-ia como prescindível individualizar a conduta culposa praticada pelo agente público, bastando demonstrar a falha, o desleixo, a ineficiência no serviço público.

No caso em tela, não houve comprovação de que o Estado tivesse se negligenciado quanto ao ato que ocasionou a morte da vítima, mormente porque não havia como prever a súbita conduta delituosa, razão pela qual é inviável responsabilizá-lo pelo lamentável acontecimento.

Aliás, pelo que consta nos autos, não houve qualquer ameaça de morte à vítima (mas apenas indicativos de que o seu ex-companheiro a agredia) e, por isso, não haveria como prever o trágico acontecimento. Caso contrário, o Estado estaria agindo como um ‘segurador universal’, parodiando a expressão utilizada por Bandeira de Mello (Cf. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 898). (7)


Assim, a despeito de a Constituição Republicana, em seu 37, § 6º, ter albergado a teoria da responsabilidade objetiva por danos causados pelo Estado, é preciso que os Magistrados (incluindo, aqui, os integrantes de Tribunais), ao julgarem ações de indenização contra o Poder Público, ajam com cautela, procedendo a uma interpretação mais restrita e coerente no que toca ao requisito do nexo causal, sob pena de se causar uma grande insegurança no ordenamento jurídico, sobretudo porque atingindo, indevidamente, os cofres do Estado, estar-se-á, por via oblíqua, afetando a própria sociedade.

Por conseqüência, dependendo da situação tratada no caso concreto, é recomendável que o Poder Judiciário, ao se deparar com ações de indenização contra o Estado, valha-se da teoria da causalidade adequada para desvendar o nexo causal, ou, quiçá, da teoria da causalidade direta e imediata. Para a primeira teoria, conforme explica Sergio Cavalieri Filho, causa “é o antecedente não só necessário, mas, também, adequado à produção do resultado. Logo, nem todas as condições serão causa, mas apenas aquela que for a mais apropriada a produzir o evento” (8). A teoria da causalidade direta e imediata, por sua vez, “impõe a existência de um liame entre o inadimplemento da obrigação e o dano, de modo que o inadimplemento se atribua, com exclusividade, à causa do dano”, conforme o magistério de Agostinho Alvim (9).


REFERÊNCIAS

[1] Nesse sentido, ver DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 600.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 626/627.

[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 627.

[4] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 899.

[5] STF, RE 382054/RJ, Segunda Turma, Rel. Ministro: Carlos Velloso, julgado em 03/08/2004.

[6] Confira-se, a propósito, BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 898.

[7] TJSC, <Classe do processo#Classe do processo=2@PROC> n. <Número do processo#Número do processo no segundo grau=1@PROC>, de <Foro de origem#Foro de origem=4@PROC>, Relator: Des. <Relator atual do processo sem tratamento#Relator atual do processo sem tratamento=45@PROC>, j. 14/11/2007.

[8] CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de responsabilidade civil. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 67/68.

[9] ALVIM, Agostinho. Da inexecução das obrigações e suas conseqüências. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1972, p. 356.

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