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Responsabilidade Civil do Estado

Aspectos gerais da Responsabilidade civil estatal.

Direito Civil | 25/out/2002

1. HISTÓRICO



1.1 PERÍODO COLONIAL

Nesse período vigoraram, em nosso território, as leis portuguesas que aceitavam os postulados da teoria da irresponsabilidade patrimonial do Estado, a única compatível com o governo monárquico português da época. Destarte, os colonos não tinham, pelo menos em princípio, qualquer direito a indenização por danos causados por agentes da Coroa Portuguesa.


1.2 PERÍODO IMPERIAL

Nessa fase não havia qualquer disposição geral acolhendo a responsabilidade patrimonial do Estado, embora esta fosse adotada em leis e decretos específicos, conforme noticia Amaro Cavalcanti. São desse período, entre outros, os Decretos de 08.01.1835, de 01.12.1845, de 22.01.1847, que responsabilizam o Tesouro Público pelo extravio, por culpa ou fraude do respectivo funcionário, de objetos recolhidos às suas caixas e cofres, e o Decreto nº 1.930, de 26.04.1857, que obrigava a Fazenda Pública a ressarcir so danos causados por servidor de estrada de ferro.

Por seu lado, a Constituição de 1924, art. 179, nº 29, preceituava a responsabilidade dos empregados públicos pelos abusos e omissões praticados no exercício de suas funções, salvo no que respeitava ao Imperador, que gozava do privilégio da irresponsabilidade (art. 99). Aquele dispositivo estava longe de indicar apenas a responsabilidade do agente público. Ao contrário disso, entendia-se haver solidariedade do Estado em relação aos atos de seus agentes.


1.3 PERÍODO REPUBLICANO

A Constituição de 1891, a primeira dessa fase, previa, quase nos mesmos termos da anterior, a responsabilidade dos funcionários públicos pelos abusos e omissões praticados no desempenho de seus cargos ou quando fossem indulgentes com seus subalternos (art. 82). Essa regra não vedava a solidariedade do Estado no ressarcimento do dano, conforme ensinavam os autores da época. A partir disso, leis e decretos tornavam expressa a responsabilidade da Fazenda Pública por atos danosos praticados por seus agentes. São exemplos, entre outros, o Decreto nº 1.663, de 30.01.1894, que responsabilizava o Estado por prejuízos decorrentes de colocação de linha telegráfica, o Decreto nº 1.692-A, de 10.04.1894, que tratava da responsabilidade da União, ligada aos serviços de correio.

Desse período, como norma geral instituidora da responsabilidade patrimonial subjetiva do Estado, é o art. 15 do Código Civil ao ressaltar:

“As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito em lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano”.

Neste dispositivo ficou consagrada a responsabilidade com culpa da Administração Pública ou responsabilidade subjetiva do Estado, embora sua equívoca redação propiciasse o entendimento que acolhia a teoria objetiva.

A orientação dada pelo Código Civil permaneceu inalterável até o advento da Constituição de 1946, que, no art. 194, agasalhou a teoria da responsabilidade civil do Estado sem culpa ou teoria da responsabilidade objetiva do Estado, ou, ainda, teoria do risco administrativo.

A Constituição de 1967 e a Emenda nº 1, de 1969, mantiveram, respectivamente, nos arts. 105 e 107, o mesmo regime concernente à responsabilidade civil do Estado (União, Estado, Município). Assim, vigora sem qualquer discrepância, doutrinária ou jurisprudencial, o princípio segundo o qual o Estado responde pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, possam causar aos administrados.



2. FUNDAMENTO



O fundamento da responsabilidade patrimonial do Estado é bipartido, conforme seja ela decorrente de atos lícitos ou ilícitos. No caso dos atos lícitos (construção de um calçadão que impede a utilização de um prédio, construído e regularmente utilizado como garagem), o fundamento é o princípio da distribuição igualitária dos ônus e encargos a que estão sujeitos os administrados. Destarte, se o serviço ou a obra é de interesse público, mas, mesmo assim, causa um dano a alguém, toda a comunidade deve responder por ele, e isso se consegue através da indenização. Para essa indenização todos concorrem, inclusive o prejudicado, já que este, como os demais administrados, também paga tributos. No caso dos atos ilícitos (descumprimento da lei), o fundamento é a própria violação da legalidade.



3. CARACTERÍSTICAS DO DANO



Só é reparável pela Administração Pública causadora do evento danoso que for certo (possível), especial (individualizado, pois, se generalizado, configuraria ônus comum à vida em sociedade), referente a uma situação protegida pelo direito (não são protegidos os danos causados a uma atividade ilícita, e acrescenta-se de valor economicamente apreciável (não tem sentido a indenização de dano de valor economicamente irrisório).



4. EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE



Por certo não se há de admitir sempre a obrigação de indenizar do Estado. Com efeito, o dever de recompor os prejuízos só lhe cabe em razão de comportamentos danosos de seus agentes e, ainda assim, quando a vítima não concorreu para o dano. Desse modo, em duas hipóteses o Estado não tem que indenizar. A primeira diz respeito a acontecimento, imprevisível e irresistível, causado por força externa ao Estado, do tipo do tufão e da nevasca (caso fortuito) ou da greve e da grave perturbação da ordem (força maior). Destarte, demonstrado que o dano é uma decorrência de acontecimentos dessa ordem, não há o Estado que indenizar, dado não Ter sido ele o causador do dano, nem agido com dolo ou culpa. A Segunda diz respeito aos casos em que a vítima concorreu, parcial ou totalmente, para o evento danoso. Logo, provado que a vítima participou, de algum modo, para o resultado gravoso, exime-se o Estado da obrigação de indenizar, na mesma proporção. Assim, sua responsabilidade será parcial ou total conforme tenha sido a colaboração da vítima no evento. Veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – OMISSÃO ADMINISTRATIVA – CULPA CONCORRENTE

Responsabilidade Civil. Acidente ferroviário. Segurança de pedestres. Indenização. O não-cumprimento do dever legal de cercar e conservar a faixa ocupada por linhas férreas, nas proximidades de local populoso, com habitual trânsito de pedestres, gera a obrigação de indenuizar pelo acidente. (Recurso Especial 33.892 – Rel. Min. Nilson Naves – 3ª Turma – Julgamento em 22.08.1995).



5. REPARAÇÃO DO DANO E DIREITO DE REGRESSO



5.1 ASPECTOS PRELIMINARES

A vítima de ação danosa da Administração Pública pode conseguir a correspondente indenização através de procedimento amigável ou judicial. O primeiro decorre perante a Administração Pública. O segundo passa-se junto ao Poder Judiciário. Lá se instaura um processo administrativo; aqui, uma ação judicial.

Indenizada a vítima, deve a Administração Pública restaurar seu patrimônio desfalcado com o ressarcimento, à custa dos bens do causador direto do dano, o seu agente. Essa medida (ação de regresso) está expressamente autorizada na parte final do § 6º do art. 37 da Constituição Federal.


5.2 PROCEDIMENTO AMIGÁVEL

O pedido de indenização amigável processa-se perante a Administração Pública responsável pelo agente público causador do dano e, obviamente, pela indenização. A petição, sempre em termos, deve historiar os fatos e suas conseqüências, comprovando uns e outras sempre que necessário, e trazer o pedido de indenização (o que perdeu, o que deixou de ganhar e o que despendeu), cifrando essas verbas. Se houver atraso no pagamento, cabem, ainda, juros de mora e correção monetária.

Tal pedido é examinado pelos órgãos públicos, que, pela natureza da solicitação, devem sobre ele manifestar-se (setor de obras, se o dano é decorrente da construção de um edifício público, setor fazendário e setor jurídico). Verificada a correção do direito pleiteado quando à lei, ao mérito e ao montante, determina-se o pagamento. Com esse pagamento libera-se de sua responsabilidade a Administração Pública.

O normal é o pagamento da indenização em dinheiro e de uma só vez. Nada impede, por se tratar de composição de interesses disponíveis, que a vítima concorde com o recebimento do montante indenizatório em parcelas. Também se pode convencionar o pagamento em bens. A Administração Pública dá à vítima tantos bens, de tal ou qual natureza, que sejam suficientes para a recomposição de seu patrimônio. Pode, ainda, ser pago parte em dinheiro e parte em outros bens (móveis, imóveis, direitos). A vítima, por fim, pode concordar com a restauração do bem. O Poder Público constrói o muro derrubado por veículo de sua propriedade, satisfazendo, com essa medida, a obrigação de indenizar ou mandar consertar, às suas expensas, o bem avariado. Observe-se que a composição amigável pode exigir lei autorizadora, como é o caso da entrega de bem imóvel para satisfazer a indenização.

Esse direito é prescritível. Prescreve em cinco anos (art. 178, § 10, VI, CC), contados da data do evento danoso. Assim, sob pena de prescrição, o pedido deve ser proposto antes do esgotamento desse prazo.


5.3 PROCEDIMENTO JUDICIAL

A ação de indenização deve ser proposta pela vítima perante a Justiça Estadual. De outro lado, se a ação for contra a União, a competência é dos Juízes Federais, ex vi do art. 109, I, da Constituição da República. A ação é de rito ordinário e pode ser ajuizada contra a entidade responsável pelo ressarcimento ou contra seu agente causador do dano. Se dirigida contra a Administração Pública, deve o agente público causador do dano ser denunciado à lide, nos termos do art. 70, III, do Código de Processo Civil, embora exista discrepância entre os autores.

A inicial, em termos, deve preencher os requisitos da legislação processual civil, notadamente o art. 282 do Código de Processo Civil. Provados os fatos, no que respeita ao dano efetivamente suportado pela vítima, e o nexo de causalidade entre o evento lesivo e o dano, garantido está o êxito da demanda, salvo se Administração Pública demonstrar que a culpa pelo dano é da vítima.

A indenização deve ser paga em dinheiro e de uma só vez, salvo acordo. Transitada em julgado a sentença, procede-se à execução do crédito, observado o que estabelece o art. 100, e seus parágrafos, da Constituição Federal, se for contra a Fazenda Pública ou autarquia. Se for contra entidade governamental procede-se à execução como se fosse contra o particular.

Por último, ressalte-se que esse direito, entre nós, prescreve em cinco anos contados da data do evento danoso. Desse modo, sob pena de prescrição, o ajuizamento da ação indenizatória há de ocorrer antes da extinção desse lapso temporal.



6. INDENIZAÇÃO DO DANO



A indenização do dano há de ser completa. Vale dizer, o patrimônio da vítima, com o ressarcimento, deve permanente inalterado. Seu valor, antes e depois do dano, deve ser o mesmo. A indenização deixa indene o patrimônio do prejudicado. Destarte, deve abranger o que a vítima perdeu, o que despendeu, e o que deixou de ganhar em razão do evento danoso. Além desses valores, agreguem-se a correção monetária e os juros de mora, se houver atraso no pagamento. Se a indenização for em razão de lesão pessoal e morte da vítima, seu valor abrangerá o tratamento, o sepultamento, e a prestação alimentícia àqueles a quem a vítima a devia, durante o tempo de sua vida provável (CC, art. 1537). A pensão alimentícia, uma vez fixada, admite reajustamento às condições do custo de vida, conforme têm decidido nossos Tribunais (RT, 329:257 e 601).



7. AÇÃO REGRESSIVA



É a medida judicial, de rito ordinário, prevista na parte final do § 6º, do art. 37, da Constituição Federal, para a Administração Pública reaver o que desembolsou à custa do patrimônio do agente causador do dano que tenha agido com dolo ou culpa. Tal medida deve ser interposta após o trânsito em julgado da sentença que condenou a Administração Pública a ressarcir o prejuízo e pagamento do valor da indenização. Consoante legislação própria, pode-se estabelecer o prazo máximo para a interposição dessa medida. Na esfera federal esse prazo é de sessenta dias (Lei nº 4619/65, art. 1º)> Nesse prazo, salvo motivo justificado, o Procurador da República deve ingressar em juízo com o pedido de regresso, sob pena de falta funcional (citada Lei, art. 3º). Motivo justificado pode ser o não-pagamento da indenização, dado ser esse pagamento, ao lado da culpa do causador do dano, um dos requisitos da ação de regresso. Se não proposta nesse prazo, isso não significa prescrição do direito. O descumprimento desse prazo pode implicar uma infração administrativa, nunca a perda do direito.

São requisitos dessa ação: a) a condenação da Administração Pública a indenizar, por ato lesivo de seu agente; b) o pagamento do valor da indenização; c) conduta lesiva, dolosa ou culposa do agente causador do dano. Desse modo, se não houver o pagamento, não há como justificar-se o pedido de regresso, mesmo que o funcionário haja atuado com dolo ou culpa, e se não tiver o agente se comportado com dolo ou culpa, não pode vingar o pedido de regresso, mesmo que tenha havido pagamento. Observe-se que o primeiro requisito pode não existir se a satisfação do prejuízo causado aconteceu por via amigável. Nesse caso, devem ficar cabalmente demonstrados os dois últimos.

O direito de regresso prescreve em vinte anos, ex vi do art. 177 do Código Civil, já que não subordinado ao prazo especial, e da jurisprudência de nossos Tribunais (RT, 131:132, 223:546, 230:483 e 259:269). Dentro desse prazo, a ação de regresso pode ser ajuizada contra o agente causador do dano e, na sua falta, contra seus herdeiros ou sucessores. Ademais, pode ser intentada, se não prescrito o direito, após o afastamento (exoneração, demissão, disponibilidade, aposentadoria) do agente causador do dano de seu cargo, emprego ou função pública.

Esse procedimento pode ser levado a efeito na esfera administrativa. De fato, satisfeito o dano, seu agente causador é convocado a recompor o prejuízo que com sua ação, culposa ou dolosa, proporcionou à Administração Pública. Entendendo corretos e justos o procedimento e o valor a ressarcir, o agente público concorda e efetua o pagamento de uma só vez ou em certo número de parcelas, variáveis ou fixas, descontáveis em folha, que, a final, satisfarão o montante do ressarcimento. Essas prestações, consoante fixado em lei, não poderão exceder certos limites. Por fim, diga-se que mesmo com o pagamento da indenização o agente causador do dano não se libera das responsabilidades administrativa e penal, quando em razão de sua atuação incidirem sobre sua pessoa.



8. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS



Por atos (permissão, licença) ou fatos (atos materiais, a exemplo da construção de obras públicas) administrativos que causem danos a terceiros a regra é a responsabilidade civil do Estado, mas por atos legislativos (leis) e judiciais (sentenças) a regra é a irresponsabilidade. Em princípio, o estado não responde por prejuízos decorrentes de sentença ou de lei, salvo se expressamente imposta tal obrigação por lei ou oriunda de culpa manifesta no desempenho das funções de julgar e legislar.

A lei e a sentença, atos típicos, respectivamente, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, dificilmente poderão causar dano reparável (certo, especial, anormal, referente a uma situação protegida pelo Direito e de valor economicamente apreciável). Com efeito, a lei age de forma geral, abstrata e impessoal e suas determinações constituem ônus generalizados impostos a toda coletividade. Nesse particular, o que já se viu foi a declaração de responsabilidade patrimonial do Estado por ato baseado em lei declarada, posteriormente, como inconstitucional. Assim, a edição de lei inconstitucional pode obrigar o Estado a reparar os prejuízos dela decorrentes. Fora dessa hipótese, o que se tem é a não-obrigação de indenizar.

A sentença não pode propiciar qualquer ressarcimento por eventuais danos que possa acarretar às partes ou a terceiros. Devem ser ressalvadas as hipóteses de condenações pessoais injustas, cuja absolvição é obtida em revisão criminal (CF, art. 5º, LXXV). Observe-se, que nos casos em que o Juiz, a exemplo do que prevê o art. 133 do Código de Processo Civil, responde, pessoalmente, por dolo, fraude, recusa, omissão ou retardamento injustificado de atos ou providências de seu ofício, não se tem responsabilidade patrimonial do Estado. A responsabilidade é do Juiz, não se transmitindo ao Estado.



9. RESPONSABILIDADE DAS AUTARQUIAS E EMPRESAS PRIVADAS PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO



As autarquias são pessoas jurídicas de direito público e como tal respondem, objetivamente, pelos danos que seus servidores, nessa qualidade, possam causar a terceiros. De outro lado, essas entidades respondem nos termos do § 6º do art. 37 da Constituição federal, e seu servidor, causador direto do prejuízo, é responsável, na conformidade do disposto na parte final desse parágrafo, isto é, se culpado, deve recompor o patrimônio da autarquia desfalcado, com a satisfação da indenização. Assim, também, respondem as fundações públicas (porque autarquias) e seus servidores.

De igual modo respondem as empresas governamentais (sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações) e as particulares (sociedades comerciais ou industriais); e as pessoas físicas prestadoras de serviços públicos, como são, entre outras, as de distribuição de gás, iluminação pública, captação e distribuição de água, transporte coletivo por meio de ônibus, avião ou trem, em razão do mesmo fundamento. Acolheu-se, assim, o entendimento que alargava a regra configurada no art. 107 da Constituição anterior. Para esse fim é irrelevante a natureza (autorização, permissão ou concessão) do vínculo que as liga ao Poder Público titular do serviço ou a circunstância de estar ou não em vigor o respectivo liame ou, ainda, se a prestação de serviço é remunerada ou graciosa. Assim, o que as nivela, em termos de responsabilidade patrimonial, por danos causados a terceiros por seus agentes, às pessoas jurídicas de direito público, é a condição de prestadoras de serviço público.

Por outro lado, a pessoa pública concedente ou permitente, uma vez exaurido o patrimônio da entidade privada ou governamental, concessionária ou permissionária de certo serviço público, responderá pelo valor remanescente e até a satisfação integral do direito da vítima, ofendida pelo ato ou fato danoso. No caso, a responsabilidade do Estado, como se vê, é subsidiária.

Ademais, diga-se que, se o Estado extinguir qualquer de suas empresas (sociedades de economia mista, empresas públicas), ou se uma delas vier a falir (embora o art. 242 da Lei de Sociedades Anônimas impeça essa possibilidade), os serviços e bens vinculados à prestação reverterão para a Administração Pública outorgante em razão da continuidade do serviço público, devendo o Estado, nesses casos, responder, integralmente, pelas obrigações por elas assumidas, inclusive as decorrentes de danos causados por seus servidores.

Se essas empresas governamentais não são prestadoras de serviços públicos, respondem subjetivamente. Aplica-se-lhes a teoria da responsabilidade com culpa. Assim deve ser, em face de sua natureza privada e da atividade econômica que exploram. Tal inteligência afina-se com o disposto no § 1º do art. 173 da Constituição Federal.

Pelos atos e obrigações assumidos não responde, a qualquer título (nem mesmo subsidiariamente), a Administração Pública a que pertencem ditas entidades. Os que com elas contratam estão sujeitos aos riscos inerentes ao desempenho de atividades empresariais, devendo, por isso mesmo, cercar-se das cautelas normais que todo negócio exige. Essa responsabilidade está prevista no artigo 15 do Código Civil.



10. BIBLIOGRAFIA



GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. Editora Saraiva. São Paulo, 1989.

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 6ª Edição. Editora RT. São Paulo, 1978.

PEREIRA, Caio Mário da Silva. Responsabilidade Civil. 2ª Edição. Editora Forense. Rio de Janeiro, 1991.

Constituição Federal de 1988.

Revista de Direito Administrativo nºs. 202 e 203.
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