O protesto da certidão de dívida ativa (CDA) como uma alternativa eficiente na recuperação fiscal

INTRODUÇÃO

O presente artigo, pretende-se analisar de modo aprofundado o meio de protesto da Certidão de Dívida Ativa como uma alternativa eficiente e de baixo custo aos cofres públicos de consolidação fiscal, medida a qual, muito pouca utilizada principalmente em municípios pequenos pelo fato de que, poderá acarretar em um desagrado com a população e a consequente perda de votos ao gestor político.

O tema abordado é de alta importância pois, está ligado diretamente na economia, no Direito Tributário, e que, especialmente está ligado a interesses de pessoas físicas, pessoas jurídicas do direito privado e os interesses públicos dos entes federados. 

Para melhor aprofundamento e exposição do tema, utilizaremos de revisão bibliográfica para fins de pesquisa, buscaremos identificar a compreensão dos temas a serem abordados, analisar a viabilidade de protestos relacionados à execução fiscal, bem como a constitucionalidade do protesto de certidão de dívida ativa e abordar a aplicabilidade do protesto como alternativa na reconstrução fiscal.

No presente artigo, preliminarmente, é abordado sobre as legislações e doutrinas que tratam das cobranças de tributos, trazendo suas definições e conceitos. Posteriormente, é feito uma abordagem acerca do surgimento do protesto como uma alternativa na execução fiscal, visto a sua necessidade, bem como um estudo aprofundado acerca da possibilidade da aplicação e a constitucionalidade do protesto da Certidão de Dívida Atíva. Por fim, busca-se uma conclusão do tema abordado.

Nesse sentido, este estudo se propõe a colaborar com o estudo da aplicabilidade do meio de protesto de CDA sob a ótica da execução fiscal extrajudicial sem perder de vista o cenário forense.

OBJETIVOS

• Considerar a viabilidade de protestos relacionados à execução fiscal.
• Analisar a constitucionalidade do protesto de certidão de débito válida.
• Analisar a aplicabilidade do protesto como alternativa na reconstrução fiscal.

JUSTIFICATIVA

De acordo com o relatório 2021 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) Justiça em Números, o judiciário brasileiro tem mais de 75 milhões de processos, e mais da metade (52,3%) dessa alocação está relacionada ao estágio de execução. Outra situação que merece destaque diz respeito ao volume de arrecadações. O número de ações conhecidas recebidas pelos tribunais do país é quase o dobro do número de novas ações de execução. Mas os acervos são superiores quando nos referimos aos últimos anos passando dos 10 milhões.

A execução fiscal, por outro lado, responde por 38% do total de processos no judiciário, 68% das execuções pendentes, e o índice de congestionamento chega a 87%. O impacto dessas ações é mais pronunciado na Justiça Federal, com 46% das ações pendentes envolvendo execução fiscal de primeira instância, em comparação com 40% na Justiça Estadual. Esses dados destacam o pagamento de tributos como ponto-chave na análise da eficiência e celeridade da regulação judicial.

As execuções durante esses períodos devem-se principalmente a atrasos na identificação de devedores para o serviço de dívidas e na identificação de ativos para o serviço de dívidas, e os atuais modelos de execução fiscal estão desatualizados e não conformes. Preocupado com esses números, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) tem utilizado o debate sobre a desjudicialização da execução fiscal como forma de aliviar a carga judiciária.

O Judiciário arrecadou mais de R$ 47,9 bilhões de devedores federais, estaduais e municipais em 2019, respondendo por 62,7% do total arrecadado no ano. O resultado é um recorde histórico, representando um aumento de quase 10 bilhões de reais (26%) em um ano, com destaque para o Ministério da Justiça estadual responsável por 9 bilhões de reais desse aumento. Esses dados constam do “Relatório Justiça em Números 2020 (ano base 2019)” publicado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

A execução fiscal aumentou a arrecadação judicial no ano passado, mas ainda responde por 70% do estoque não pago e ainda é considerada um gargalo para os tribunais. Estes processos são os principais responsáveis pela elevada taxa de congestionamento judicial, que representava cerca de 39% do total de processos pendentes, e 87% em 2019. Isso ocorre porque as tentativas de recuperar o crédito tributário falharam administrativamente e o passivo tributário foi questionado judicialmente, resultando em um passivo continuado. Como tal, os tribunais repetem as diligências e diligências realizadas no sentido de identificar devedores e bens elegíveis para satisfação dos créditos fiscais vencidos já apurados pelas autoridades fiscais e fiscais profissionais. Dessa forma, os títulos antigos vão parar na Justiça e têm menos chances de serem recuperados.

A lentidão na arrecadação de impostos levou muitos órgãos públicos a se juntarem aos protestos como uma forma alternativa de obter créditos tributários. Desta forma, realizamos esta pesquisa a fim de obter uma resposta razoável quanto à viabilidade de aplicação do protesto.

PROBLEMA DE PESQUISA

O professor Heleno Tabeira Torres (“Reforma do Contencioso Tributário é Urgente”) aponta em um excelente trabalho a necessidade de reformar o contencioso tributário no Brasil, o que provavelmente deveria ser implementado na área tributária. Ele aponta que é uma das reformas mais importantes a ser realizado.

De fato, conforme aponta o relatório “Justiça em Números” do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), as ações tributárias são uma das mais congestionadas com mais de 87% (10 em 10 ações iniciadas), das quais apenas uma pode ser resolvida. O último relatório destaca vários pontos.

Atualmente, as execuções fiscais representam cerca de 36% do total de processos pendentes e 68% dos processos de execução pendentes no judiciário. - 76% dos processos de execução fiscal pendentes são julgados em tribunais exclusivos. A proporção do TJ-RJ, TJ-DF, TJ-RN, TJ-AM, TJ-RR é superior a 90%. - Se esses processos não fossem considerados, o índice de sobrecarga judicial cairia para 66,9%. H. Dos 100 casos processados em 2020, 66 permanecem pendentes. Em 2020, a taxa geral de congestionamento judicial foi de 73%. - O tempo médio de tramitação das ações em fase de execução passará de 6 anos e 1 mês para 3 anos.

O papel da execução fiscal nos impasses judiciais é, portanto, muito importante. De referir ainda que estes processos representam 36% dos processos judiciais, sendo a maior parte da atividade despendida em trâmites burocráticos de identificação de devedores e bens. Além disso, a excessiva burocracia do sistema, o grande número de processos e a dinâmica de especialização dos tribunais de execução fiscal não conduzem a uma melhoria da qualidade do sistema judicial e dos direitos das partes, especialmente dos contribuintes. De resto, justificou-se o mecanismo dos tribunais especializados como ferramenta para agilizar as cobranças e consequentes cobranças (não para melhorar a eficácia da justiça tributária). A solução para o desenvolvimento da justiça é buscar alternativas. Na verdade, ou estamos destinados a isso, descobrimos ou não evoluímos. Isso tem gerado fortes protestos contra as Certidões da Dívida Ativa (CDAs), conhecido instrumento eficiente e econômico deixado nas mãos dos poderes executivo e judiciário como alternativa à arrecadação de impostos.

Mas será que os protestos realmente podem ser vistos como uma solução alternativa para a sobrecarga da fiscalização judicial?

HIPÓTESES

É certo que o Judiciário brasileiro enfrenta atualmente sérios problemas em termos de eficácia e agilidade. Pesquisadores e especialistas jurídicos têm apontado vários aspectos do problema e as mais diversas soluções e, em alguns aspectos, todos apontam na mesma direção.

A contestação do CDA tem se mostrado um meio alternativo de cobrança de créditos do Tesouro, uma vez que torna mais eficiente a arrecadação de tributos e, consequentemente, a arrecadação de créditos tributários.

“Desjudicialização” é um neologismo típico da era moderna, e é condição para que as partes tenham capacidade jurídica e tais procedimentos tratem dos direitos disponíveis institucionalizados por “ADR”. (Alternative Dispute Resolution), ou chamado de “alternativa para a paz social” pela doutrinação de Ada Pellegrini.

Várias críticas foram dirigidas ao protesto do Departamento do Tesouro contra os instrumentos de dívida ativa. Constitucionalmente, tais medidas podem ser derivadas de normas lógicas principiológicas: o princípio da efetividade e o princípio da economia processual.

Princípio vem da palavra latina principium, que significa ponto de partida e representa a base para a avaliação e estruturação da ciência.

Na jurisprudência, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 89), tais vínculos formam a base de sistemas jurídicos inteiros e fornecem diretrizes a serem seguidas na formulação de normas.

Sua aplicação está fundamentada nos princípios constitucionais da devida duração e celeridade das audiências e da eficiência administrativa do artigo 5º da Constituição Federal (LXXVIII). Mudanças na lei e na jurisprudência fazem com que os recursos do CDA sejam aplicados com base, uma forma de deslegitimação da execução fiscal.

[...]"a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação." (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide ADIN 3392)

Os princípios que regem a aplicação e desenvolvimento de normas e regras aplicam-se não apenas ao sistema administrativo, mas também ao sistema jurídico como um todo. Por outro lado, o princípio da eficiência introduzido no artigo 37 da Constituição Federal de 1988 tornou-se um dos princípios norteadores da administração pública ao lado da legalidade, impessoalidade, proporcionalidade e moralidade.

Este dever de eficiência é um "dever de boa administração" que significa "realizar as atividades administrativas da forma mais harmoniosa, célere e adequada à consecução do fim, escolhendo os meios e fins de utilização". Você provavelmente é mais adequado para isso.” (FALZONE, Guido apud MELLO, Celso Antonio Bandeira, 2009, p. 122).

Além disso, o objetivo principal de um protesto de certidão não é o objetivo direto previsto nesta Lei. O Collegedria que defende esta medida perante o plenário do Conselho Nacional de Justiça argumenta que o protesto significa as consequências decorrentes dos efeitos indiretos do protesto e é interpretado como um meio de conter o descumprimento das obrigações da medida. Ou seja, H. Um meio formal de forçar um devedor a pagar uma dívida.

Portanto, não há que se falar em desvio da finalidade da lei, pois os protestos atingem indiretamente o objetivo pretendido pela administração.

Quanto à legalidade de uma certidão de dívida válida, a impugnação não é vedada por lei e é perfeitamente possível acolhê-la. 

Acrescente-se que o CDA pode ser considerado como direito extrajudicial e exigível para constituição de crédito do Tesouro, tributário ou não, dadas suas avaliações de segurança e liquidez; está prevista no artigo 585, inciso VII do Código de Processo Civil e é abordada principalmente na Lei nº6.830/80 (Execuções Fiscais), in verbis:

"Art.1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.

Art.2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

[...]

Art.3º - A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez."

Portanto, considerando as críticas levantadas e rejeitadas, não há obstáculos legais ou constitucionais para a introdução de tal mecanismo, sendo também aprovado pelo Conselho Nacional de Justiça. Da mesma forma, pagar CDAs e outras dívidas aos governos antes de declarar impostos é uma alternativa muito menos onerosa para os devedores. Não há apreensão de bens como execução fiscal.

Portanto, se o contribuinte tiver sido violado algum privilégio ou direito, poderá requerer o cancelamento do protesto judicial ou extrajudicialmente, e se algum dano tiver sido causado em decorrência desse protesto injustificado, ele já foi arquivado. Provado por suspensão. Se a aplicação da lei acabar, ele pode processar as fazendas públicas para obter uma indenização.

Diante do exposto, pode-se afirmar que este protesto é um instrumento legal e constitucional destinado especificamente a evitar a justificação de reivindicações desta natureza por parte do fisco. O trabalho deles visa aumentar a alíquota de pagamento dos créditos tributários pelo governo, o que beneficia os tomadores dos créditos tributários e facilita um processo mais eficiente e ágil.

METODOLOGIA

Os dados foram coletados por meio de pesquisas bibliográficas. A área também conta com recursos como livros, artigos e instituições, além de pesquisas aplicadas por meio de questionários.

REVISÃO DE LITERATURA

A cobrança de tributos é o que gera a principal receita do Estado. O Código Tributário Nacional traz então em seu artigo 3º a definição de tributo:

“Art.3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (BRASIL. Código Tributário Nacional, 1966).

O protesto é o ato formal e solene, cujo objetivo inicial é a comprovação da inadimplência ou descumprimento da obrigação constante em um título. Encontra regulamentação nos artigos 1º e seguintes da Lei nº 9.492/97, in verbis:

“Art.1º O protesto é ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em título e outros documentos de dívida. Art.2º Os serviços concernentes ao protesto, garantidores da autenticidade, publicidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos, ficam sujeitos ao regime estabelecido nesta Lei. ” (BRASIL, Lei nº 9.492/97).

O protesto é competência privativa do Tabelião de Protesto de Títulos, conforme definição do artigo 3º da lei supramencionada, “tem competência privativa na tutela dos interesses públicos e privados”. O mesmo dispositivo legal define a competência do Tabelião da seguinte forma:

“Art.3º Compete privativamente ao Tabelião de Protesto de Títulos, na tutela dos interesses públicos e privados, a protocolização, a intimação, o acolhimento da devolução ou aceite, o recebimento do pagamento, do título e de outros documentos de dívida, bem como lavrar e registrar o protesto ou acatar a desistência do credor em relação ao mesmo, proceder às averbações, prestar informações e fornecer certidões relativas a todos os atos praticados, na forma desta Lei. ” ((BRASIL, Lei nº 9.492/97).

Na lição de Amadei (2004, p. 69):

“No caso dos Tabeliães de Protesto, estes exercem função de natureza híbrida. Têm autuação notarial, pois recepcionam a vontade de registrar o protesto, averiguam se esta vontade é juridicamente válida e, sendo este o caso, testificam com fé pública esta vontade, instrumentalizando o protesto. Por outro lado, têm função registral, pois cabe ao Tabelião não apenas recepcionar à vontade, como proclamar publicamente o protesto, dotando o ato de diversos efeitos decorrentes do registro de do protesto e de publicidade”.

Observa-se, nesse diapasão, que o advento da Lei nº 9.492/97 ampliou os instrumentos suscetíveis de protesto, possibilitando o protesto de título e documentos que contenham obrigações que não foram satisfeitas pelo devedor, além do já usual protesto de títulos de natureza cambial.

Sob este ângulo, segundo Buzanello (2014) a inclusão do parágrafo único ao artigo 1º da Lei nº 9.492/97 prevendo expressamente o protesto das certidões de dívida ativa pela Fazenda Pública, com a decorrente satisfação do crédito por iniciativa do devedor, colocou termo aos conflitos que certamente seriam submetidos ao Judiciário.

REFERÊNCIAS

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