Diferenciação do mandado de injunção de outras ações constitucionais

No intuito de facilitar a compreensão desta espécie processual, é necessário também compará-la com outras ações constitucionais a fim de se verificar quais os seus elementos distintivos que determinam a sua importância dentro só sistema processual. 

1.  Mandado de injunção e adin por omissão

A primeira relação que deve ser realizada é a do Mandado de Injunção em relação à ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Inicialmente, é preciso confessar que existem semelhanças entre estes processos. Ambos têm por finalidade tornar efetiva norma constitucional que estaria sendo violada devido à inércia dos poderes constituídos. Os efeitos judiciais nas duas ações reconhecem a omissão inconstitucional do órgão, legislativo ou administrativo, em cumprir dever de edição de norma regulamentadora declarada pela Constituição.

Todavia, o fato do constituinte ter conferido aos institutos equivalência processual significativa, há notórias divergências entre tais ações. A primeira distinção a ser destacada já acontece nas suas fundamentações jurídicas, posto que enquanto o M.I. está consagrado no inciso LXXI do art. 5º da CF, a Adin por omissão está prevista no art. 103, §2° da Carta Magna. O mandado de injunção se diferencia, também, da ação direta de constitucionalidade por omissão quanto a sua origem, posto que esta tem suas raízes na Constituição de 1974 da República Federativa Socialista da Iugoslávia, tendo como função a competência para julgar o pedido de declaração de inconstitucionalidade. Além do mais, sofreu forte influência lusa, característica marcante, pois segue a mesma linha de pensamento da Constituição da República Portuguesa outorgada em 1976. 

O parágrafo 2º do artigo 103 da Constituição Federal de 1988 prescreve: “Declarada à inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.” 

Poderá o mandado de injunção ser proposto por qualquer pessoa, física ou jurídica, que se veja inviabilizada de exercer um determinado direito ou liberdade prescrita na Constituição Federal, por ausência de norma regulamentadora. A pessoa que se considerou privada de seus direitos, possui a legitimidade ativa no processo, assim sendo, este será o titular da ação que tem por objeto sanar a omissão legislativa.

Na ação direta de inconstitucionalidade por omissão, contrária ao outro instituto, os legitimados para impetrarem este processo, estão taxativamente prescritos na Constituição Federal, mais precisamente no artigo art. 103, incisos I a IX. Tendo como órgão responsável pelo processamento e julgamento o Supremo Tribunal Federal, que deverá expedir sentença declaratória sobre a inconstitucionalidade ou não da omissão e tomar as providências cabíveis.

Como se pode notar por meio do dispositivo, o Poder Legislativo torna-se ciente do seu estado de inércia, o qual, por sua vez, edita as normas conforme sua discricionariedade, sem uma alteração significativa no caso concreto, por não estar sujeito a prazos.  

A distinção dos efeitos do mandado de injunção em relação aos da ação direta de inconstitucionalidade por omissão está no fato de este processo ter os efeitos  constitutivo, por dar ciência ao Parlamento sobre sua mora, e declaratório em relação à sua omissão, onde o STF apenas declara que falta a norma para aquele caso. Frise-se que neste caso o Supremo Tribunal Federal não intervêm de maneira efetiva para suprir essa lacuna. Por outro lado, as decisões proferidas pelo mandado de injunção possuem o condão de eliminar tais lacunas legislativas, em razão da falta de norma, findando com a inércia do Legislativo para aquele caso concreto, cumprindo assim com uma das funções do processo que é tornar o direito almejado efetivo.

O mandado de injunção tem por objeto a solução do litígio no caso concreto, de forma que terá efeito individual, perante a inércia exercida pelo ente público, pressupondo o instituto que, no caso concreto, exista um direito que está sendo obstado ou uma liberdade individual inviabilizada, devido à ausência de norma regulamentadora. Já a ação direta de inconstitucionalidade por omissão não necessita a configuração do prejuízo ou da restrição de algum direito, possuindo a finalidade de controlar a omissão apenas em tese. Em razão disso, a propositura da ação direta de inconstitucionalidade por omissão não se limita a um caso concreto, mas abrange todas as situações ligadas àquela matéria, pelo que reconhece a omissão e tenta incentivar o poder público competente a regulá-la a fim de findar com aquele descaso.

Quanto à competência para julgamento da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, a Constituição Federal, em seu artigo 102, I, “a”, estabelece que, no âmbito federal, compete ao Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, o mandado de injunção pode ser julgado por vários órgãos jurisdicionais. Até o Supremo  Tribunal Federal possui competência para julgar este instituto. Neste ponto, faz-se necessário esclarecer que a Constituição Federal já trouxe algumas competências em razão das pessoas que podem praticar esta omissão, como é o caso do artigo 102, I, “q”, em relação ao STF; do art. 105, I, “h” para o Superior Tribunal de Justiça e pelo Tribunal Superior Eleitoral como descrito no artigo 121, §4°, V. Contudo, como foi visto no tópico anterior, falta a lei regulamentadora para estabelecer a competência dos demais.  

Preleciona Carlos Augusto Alcântara Machado (2004, p.129-130), sobre o tema:

No que pertine à competência para julgamento, outro ponto de dessemelhança aparece. Enquanto a ADI, por omissão, como instrumento abstrato de defesa da ordem jurídica, garantia genérica de cumprimento da Constituição, segue o modelo concentrado, cabendo tão somente ao Supremo Tribunal Federal, na qualidade de guardião da Constituição, a competência originária para seu processamento e julgamento, o mandado de injunção, observando o critério de poder, órgão ou entidade responsável pela elaboração da norma regulamentadora, segue o modelo difuso (quanto à competência) nos termos da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis de Organização Judiciária Estaduais. 

Portanto, é inegável que o mandado de injunção é imprescindível para o sistema processual brasileiro devido aos benefícios que pode propiciar ao cidadão.

2.  Mandado de injunção e mandado de segurança

Comparando o mandado de injunção com o mandado de segurança, convêm ressaltar que são ações completamente distintas. O mandado de segurança tem por objeto a tutela de qualquer lesão a direito individual ou coletivo, líquido e certo, finalidade diferenciada do mandado de injunção. Acrescente-se que o MS não se limita às normas e garantias previstas na Constituição Federal, pois abrange até mesmo aquelas relativas ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 

Contudo, esses institutos têm por afinidade quanto à legitimação ativa, sendo conferida às pessoas físicas e jurídicas. Quanto a esta última, destaque-se que tem sido reconhecido esta legitimidade até para órgãos públicos despersonalizados, bem como às universalidades patrimoniais tais como espólio, herança jacente e massa falida.  

Cumpre estabelecer, porém, que o mandado de injunção não poderá substituir o mandado de segurança nas hipóteses de cabimento, já que este tem como base a norma legal posteriormente constituída, enquanto que aquele a falta da norma regulamentadora, exigida pelo próprio texto constitucional. 

3.  Mandado de injunção coletivo

Por fim, não seria possível findar o estudo deste processo sem destacar o mandado de injunção coletivo. Esta variação tem algumas diferenças da espécie original devido a sua abrangência e finalidade. Tem como legitimados para sua impetração os partido políticos, com representação no Congresso Nacional, e as organizações sindicais, entidades de classe ou associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. 

No mandado de injunção 102-PE, de relatoria original do Ministro Marco Aurélio, assenta o seu acórdão: 

Por maioria de votos, o Tribunal reconheceu a legitimidade ativa de entidades sindicais para a propositura de mandado de injunção coletivo, quando a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos constitucionais de seus membros. Vencido o Min. Marco Aurélio, relator, que não admitia o mandado de injunção coletivo do impetrante, Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Pombos-PE, por entender que a referida ação trata de direitos individuais. Precedentes citados: MI 20-DF (DJU de 22.11.96), MI 73-DF (DJU de 19.12.94); MI 361-RJ (RTJ 158/375). Prosseguindo no julgamento, o Tribunal julgou prejudicado o mandado de injunção pela superveniência de medida provisória disciplinando o art. 7º, XI, da CF, objeto da ação. Vencido, neste ponto, o Min. Sepúlveda Pertence. MI 102-PE, rel. orig. Min. Marco Aurélio, rel. p/ acórdão, Min. Carlos Velloso, 12.2.98.

Conforme o julgamento supracitado, o dispositivo em analise não possuía legislação específica, e foram aceitos como legitimados as mesmas entidades às quais a Constituição Federal atribuiu o mandado de segurança coletivo. Assim os requisitos para a propositura se aproximam daqueles do mandado de segurança coletivo, cabendo o mandado de injunção coletivo quando a ausência de norma regulamentadora prejudicar a todos os associados da entidade requerente.

Sobre o Mandado de Injunção coletivo o Supremo Tribunal Federal consolidou jurisprudência, admitindo a impetração da referida ação por sindicato, desde que em favor dos sindicalizados, tanto em caráter coletivo como no individual, com fundamento no artigo 8°, inciso III da Carta Política.

Dando continuidade, Hely Lopes Meirelles (2008, p.264), assevera sobre a matéria:

Embora não haja legislação específica, a jurisprudência, após fase em que dominou a tendência contrária (despacho do Min. Marco Aurélio em 12.9.92, DJU 5.10.92, pp.17.037 e 17.038), vem admitindo a impetração de mandado de injunção coletivo, sendo legitimadas as mesmas entidades às quais a Constituição deu a possibilidade de ajuizamento de mandado de segurança coletivo. Os requisitos, assim, se aproximam daqueles do mandado de segurança coletivo, na medida em que a injunção coletiva será cabível quando o prejuízo pela falta de norma regulamentadora afetar a todos os associados da entidade impetrante (STF, MI n. 20-4-DF, Rel. Min. Celso de Mello, RTJ 166/751; TJMG, MI n. 37.979-2, Rel. Des. Murito Pereira, RT 727/266; TJRJ, MI n. 01/93, Rel. Des. Décio Góes, DJE 6.2.97, p. 151, ementa 28). 

Ainda sobre o tema, assevera o Ministro Néri da Silveira, através de seu voto, expondo a sua decisão:

É indispensável, portanto, que os associados da entidade impetrante sejam titulares do direito constitucional prejudicado pela falta de norma regulamentadora, pois do contrário caracteriza-se a ilegitimidade ativa para o ajuizamento do mandado de injunção coletivo (STF, MI n. 627-SP, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 22.4.2002, Informativo STF 265/1).

Após os entendimentos supracitados, torna-se notável a doutrina majoritária sobre o Mandado de Injunção, de forma, que o admite como instituto legítimo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS  

MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Mandado de Injunção – Um Instrumento de Efetividade da Constituição. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança. 31.ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

REFERÊNCIAS JURISPRUDENCIAIS

STF, MI n. 627-SP, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 22.4.2002, Informativo STF 265/1.

STF, MI n. 102-PE, Rel. orig. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ acórdão, Min. Carlos Velloso, DJ 12.2.98.