Propriedade rural e bens públicos

D esde a Lei de Terras, de 1850, mereceram atenção do legislador as questões atinentes à relação dos bens públicos e propriedade rural. O art. 20 da CF indica quais são os bens pertencentes à União e os arts. 184 e seguintes, ao dispor sobre a política agrícola, fundiária e a reforma agrária, fala de sua relação com a propriedade rural.

A ocupação de terras consideradas improdutivas sempre foi alvo de inúmeras questões. Além das já conhecidas alegações de produtividade da terra, quando tais ocupações se dão em terras devolutas suscitam novos problemas. Terras devolutas são aquelas que pertencem ao Estado sem que tenham qualquer uso público. Inúmeras famílias vinham ocupando terras devolutas ao longo do tempo, trabalhando nelas com suas famílias, sem a possibilidade de usucapião, uma vez que as terras devolutas são pertencentes ao Estado. Podem, porém, obter a legitimação da posse, instituto regulado na lei 6.383/76, que, para tanto, prevê um processo administrativo.

No procedimento previsto nesta lei, a área de terra não pode ser superior a 100 hectares, o posseiro deve comprovar morada permanente e cultura efetiva por mais de 1 ano, explorando a atividade agrária com seu trabalho direto e de sua família e não possuir outro imóvel rural. O posseiro adquire uma licença de ocupação com prazo de validade de 4 anos. Este documento representa um título de posse, que permite acesso ao crédito rural, assegurando ao titular a preferência para a aquisição definitiva do imóvel. Somente depois de 5 anos o posseiro pode postular a legitimação de sua posse. O Estatuto da Terra prevê, em seu art. 97, II, todo o trabalhador agrícola que tiver ocupado, por um ano, terras devolutas, terá preferência para adquirir um lote da dimensão do módulo de propriedade rural, que for estabelecido para a região, obedecidas as prescrições da lei, caracterizando o direito de preferência do posseiro na aquisição de tais terras.

É importante ressaltar que o posseiro que conte com mais de 5 anos de ocupação não pode postular a aquisição da propriedade por meio de usucapião, já que se trata de terra devoluta, imóvel público, impassível de aquisição por meio de usucapião, conforme estabelecido no art. 191, parágrafo único da Constituição Federal.

Coadunando-se com a idéia de legitimação da posse explicitada acima, surge a noção de regularização da posse, prevista no art. 97, I, do Estatuto da Terra, que diz que o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária promoverá a discriminação das áreas ocupadas por posseiros, para a progressiva regularização de suas condições de uso e posse da terra, providenciando, nos casos e condições previstos nesta Lei, a emissão dos títulos de domínio. Tal instituto, porém, não foi previsto na Constituição de 1988.

Outro instituto relacionado com a propriedade rural é o usucapião agrário, previsto no art. 191 da CF. Segundo tal dispositivo, aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. Conforme já foi dito acima, o usucapião agrário não atinge os bens públicos, conforme estabelecido pelo parágrafo único do referido artigo.

Pode-se inferir do conceito acima que o usucapião agrário tem sua fonte está na posse-trabalho, caracterizada pela utilização econômica do bem possuído, através do trabalho do posseiro. A posse, para fins do usucapião agrário, há de ser ininterrupta, direta e pessoal, não se admitindo que seja somado o tempo de posse do antecessor, diferentemente do que ocorre no usucapião previsto no Código Civil. Insta salientar que, no projeto inicial da Constituição de 1988, não constava a proibição do usucapião agrário sobre bens públicos, a exemplo do que ocorre na lei 6.969/81, sendo tal alteração instituída posteriormente, através dos debates travados na Assembléia Nacional Constituinte.

A Constituição Federal, em seu art. 20, incisos II, VIII, XI, define como bens públicos as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, os terrenos de marinha e os terrenos indígenas. O estudo de tais bens interessa ao Direito Agrário à medida que caso sejam utilizados com atividade agrícola, aplicam-se as normas do Direito Agrário, no que tange também à função social da propriedade e demais institutos. É o que se infere do art. 4º, I, da Lei 4.504/64.

Inicialmente, a CF dispõe que são bens públicos as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras. É designada como faixa de fronteira a área de 150Km de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional. Vê-se que a CF define as faixas de fronteira como sendo terras devolutas. Entretanto, apesar de fazerem parte do patrimônio da União, alguns Estados alienaram esses terrenos nas faixas de fronteira, acreditando que tais imóveis fossem parte de seu patrimônio, em período anterior ao da Constituição de 1934. A União, através da lei 6.634/79, procurou ratificar os atos de alienação anteriores, limitados a faixas de terra de 3.000 hectares.

Os terrenos de marinha são os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até a distancia de 33 metros, para a parte da terra, desde o ponto em que chega o preamar médio. Também são englobados por este conceito os terrenos acrescidos de marinha, que são aqueles que são formados natural ou artificialmente para o lado do mar ou dos rios e lagoas em prosseguimento aos de marinha. Além destes, também são considerados terrenos de marinha aqueles que são banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, e que vão até a distancia de 15 metros medidos horizontalmente para a parte de terra, a contar da linha média das enchentes ordinárias.

Os terrenos de marinha, de acordo com o art. 20 da CF são considerados bens públicos pertencentes à União e, portanto, inalienáveis. Podem ser objeto de aforamento, ocupação ou arrendamento, mas não são administrados pelo INCRA, mas pelo Serviço de Patrimônio da União. Sua exploração pelo particular sob a forma de aforamento comporta pagamento de foro e laudêmio, de acordo com o decreto 2.398/87. Além disso, podem ser objeto de concessão de direito real de uso, nos termos do decreto-lei 271/67.

Os terrenos tradicionalmente ocupados por índios também são considerados pela CF como sendo bens públicos. O art. 231, § 1º, define como tal as terras habitadas pelos índios em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Tais terrenos, também de acordo com a CF, são de posse permanente dos índios, assegurando-se o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, sendo nulos os atos de ocupação, domínio e posse que envolvam tais terras. Entretanto, o Congresso Nacional pode, mediante ouvida da comunidade afetada e assegurada sua participação nos resultados, autorizar exploração a outrem dos recursos hídricos, potencial energético, pesquisa e lavra das riquezas minerais.

Algumas questões decorrem da análise de tais bens. No caso dos terrenos indígenas, não há que se falar no atendimento da função social da propriedade com base nos requisitos estabelecidos no art. 186 da CF. Neste dispositivo é estabelecido um trinômio econômico, social e ecológico, que deve ser atingido conjuntamente para que se atenda à função social da propriedade. No caso da propriedade indígena, não há que se falar em objetivo econômico da exploração da terra, já que é utilizada somente como meio de subsistência. Tampouco do objetivo social, que é alcançado, de acordo com o art. 186 pela harmonização do interesse de proprietário e trabalhadores, relação inexistente em tais propriedades. Existe, porém um outro fator social, que é a preservação das comunidades indígenas, que, pensando-se de acordo com a teoria do uso, foram os primeiros proprietários de terra do Brasil. Assim, não há que se falar em desapropriação das terras indígenas, sendo qualquer ocupação de terras indígenas ilegal.

Nos terrenos de marinha explorados sob a forma de enfiteuse, mesmo com a sua extinção no ordenamento jurídico brasileiro por força do art. 2038 do Código Civil, fica assegurada a continuação da utilização de tal instituto nesses terrenos, conforme estabelece o art. 49, § 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Questão controvertida gira em torno das áreas de fronteira que foram alienadas antes da Constituição de 1934. Conforme a dicção do art. 20, II, da Constituição somente são consideradas terras públicas as terras devolutas na faixa de fronteira. Infere-se daí que podem existir terras particulares em faixa de fronteira, conforme realmente existem, fruto das alienações anteriormente citadas. Tais propriedades sofrem restrições em razão da segurança nacional, restrições essas impostas pelo Conselho de Defesa Nacional, conforme sua atribuição conferida pelo art. 91, § 1º, III da CF. Constitui-se, assim, outro limitador ao exercício do direito de propriedade em razão do interesse público. Ademais, o § 2º do art. 20 da CF prevê a criação de lei para regular a ocupação e utilização das terras na faixa de fronteira, lei essa que deverá fazer as ressalvas necessárias ao exercício do direito de propriedade em tais áreas.