Responsabilidade Civil do Estado: uma abordagem hodierna

INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil, também reconhecida como responsabilidade extracontratual, surgiu no âmbito do direito civil, em relações entre particulares,  nas quais subsistiam alguma espécie de dano, seja patrimonial (patrimônio corpóreo, ou seja bens móveis e imóveis) ou moral (patrimônio incorpóreo, saúde mental).

Apesar de ser um instituto que há muito tempo é estudado e desenvolvido nas mais diversas legislações sofisticadas, a exemplo de Portugal e Alemanha, o estudo da supra responsabilidade se mostra, sobretudo, bem pertinente e sempre apto a evolução, diante da constante evolução das relações sociais.

Não dessemelhante ocorre com a Responsabilidade Civil do Estado, principalmente após as evoluções democráticas em todo o globo, visto que, para este regime de governo, tal matéria é fundamental. Vê-se, portanto, que este tema tem ganhado destaque, apesar das dificuldades da  prática, sobremaneira na busca de estabelecer uma relação de equidade entre o indivíduo e o Estado aliás esta vem a ser uma das mais fundamentais lutas do direito hodierno.

O que se deve ter em mente, prima facie, é a responsabilidade assumida pelo Estado, no caso do Brasil, principalmente após a Constituição Federal de 1988, de proporcionar um serviço público, por meio de sua administração latu sensu,  que suprima todas as necessidades dos administrados, sem distinção; com qualidade e de forma suficiente.

Nesta senda, por meio deste instituto, é delineado como o Estado atuará perante o cidadão comum, quando aquele agir- ou não agir como deveria- de forma que venha a lhe causar algum dano. Observar-se-á, também, quais os tipos e em que hipóteses a de haver imposição de responsabilidade ao Estado e seus agentes, que ajam em seu nome.

CONCEITO

Como fora visto, em síntese, supra, a responsabilidade civil do Estado implica a obrigação imposta à Fazendo Pública para reparar os danos causados, nos quais o causador seja a Administração Público.

Neste diapasão, conceitua a responsabilidade civil do Estado, o ilustre professor Hely Meireles:

"Responsabilidade civil da Administração é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da responsabilidade contratual"

Sendo assim, é aceito falar que o instituto em tela é um encargo em face do Estado, uma vez que gera obrigações, de fato, à este ente.

DANO

O dano é a lesão a certo bem jurídico previamente tutelado, podendo ser dividido entre material e moral, tendo como responsável um agente direito ou indireto. O dano material refere-se ao dano que atinge um corpo físico, refletindo diretamente no patrimônio da vítima; enquanto o segundo atinge uma esfera pessoal e subjetiva que tem liame com a honra ou saúde psicológica da vítima.

Não  destoa, em sua dissertação sobre dano, o eminente Carlos Alberto Bittar:

“Configura o dano lesão, ou redução patrimonial, sofrida pelo ofendido, em seu conjunto de valores protegidos no Direito, seja quanto à sua própria pessoa – moral ou fisicamente – seja quanto a seus bens ou a seus direitos”.

DANO DIRETO E INDIRETO

Entende-se por dano direto aquele causado pelo agente que deverá ser responsabilizado por tal; enquanto no dano indireto o agente que será responsabilizado, não fora o causador imediato da lesão que enseja a reparação ou indenização.

O dano direto ocorre nos casos, a título de exemplo, em que um agente, em capacidade de fato e direito, ocasiona um acidente de trânsito, de forma culposa, gerando danos à terceiro, devendo ressarcir, ao menos, a referida lesão. Por dano indireto, pode-se usar como exemplo o caso dos danos desenvolvidos pelos filhos menores de idade, nos quais os pais deverão ressarcir os prejuízos causados à vítima.

CULPA E DOLO

No âmbito civil a culpa e o dolo será trabalhado no sentido da culpa latu sensu, esta, a seu turno, abrange ambas as ideias. Contudo, na seara da responsabilidade civil do Estado não há uma menção explícita sobre qual ideia de culpa irá  se trabalhar.

Dado o exposto, o dolo é a intenção, de fato, de ocasionar o resultado, pela parte do agente; enquanto na culpa o agente visa um fim lícito, porém, devido aos meios empregados ou a falta de devidos cuidados, o resultado obtido, ao fim, é outro, ou seja, ilícito. 

Na culpa strictu sensu, encontrar-se-á a imperícia, imprudência e negligência.

a) Imperícia é a falta de técnica ou habilidade  exigida para realização de determinadas atividades.

b) Imprudência é a ação excessiva nos meios empregados, que, por sua vez, acarreta no dano.

c) Negligência é a omissão por parte do agente no desempenho de sua atividade.

RESPONSABILIDADE SUBJETIVA E OBJETIVA

Entende-se por responsabilidade civil subjetiva aquela na qual a imputação se dá pela avaliação da existência de dolo ou culpa por parte do agente; a responsabilidade objetiva, por sua vez, não necessita de culpa ou dolo por parte do agente que deverá ser responsabilizado, necessitando, outrossim, que haja apenas o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado, ou seja, o liame de ação e reação.

Nosso ordenamento jurídico adota, em regra, a responsabilidade subjetiva, permitindo, em casos previstos taxativamente em lei, a imputação da responsabilidade objetiva. É nesse contexto que se dá a responsabilidade civil do Estado, pois, como à de se ver logo mais, hodiernamente, a responsabilidade objetiva é a modalidade adotada para o supra instituto.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Nem sempre houve algum tipo de responsabilidade imposta ao Estado, somente após longos períodos de lutas e evoluções sociais que se pôde surgir um sistema como este que visa proteger a sociedade.

Na época dos primeiros Estados, destacando-se com a forma de governo de Monarquia, nos quais, em grande maioria, o modelo político adota era absolutista, não havia a responsabilidade civil do Estado. O que existia, de fato, era a teoria que os ingleses vieram a chamar de "The king can do no wrong"  e os franceses " le roi ne peut mal faire". Para esta teoria, o Estado, tendo como a figura do Rei um ser intimamente ligado à um entidade superior, não poderia cometer erros, uma vez que o Rei agia pela própria vontade divina. Configurava-se, pois,o que a doutrina apelidou de  irresponsabilidade do Estado.

Todavia, em meados do século XIX, com advento das revoluções sociais, destacando-se a Revolução Francesa, começou-se a aceitar, em raríssimos casos, a  responsabilidade civil do Estado, sendo esta, subjetiva.

Surgiu, então, a responsabilidade com culpa comum do Estado. Nesta etapa , marcada pelo individualismo, o Estado foi equiparado ao particular. Nas lições dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo " O Estado, portanto, estaria obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas hipóteses em que existe tal obrigação para os indivíduos".

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO

Teoria consagrada, como entende a doutrina majoritária, no art. 37, §6º, supracitado, da Constituição Federal de 1988.

Por esta teoria, toda ação do Estado que causa algum dano ao particular gera uma obrigação de indenização, não importando se houve culpa ou dolo por parte do agente que executou o ato administrativo, desde que este esteja no exercício de sua função. Portanto, apenas é necessário que se visualize o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado lesivo.

Embora, como visto, a responsabilidade civil em face do Estado seja objetiva, calha observar que assim não ocorre para o agente público causador do dano. Outrossim, para que este seja responsabilizado, deverá ser demostrado que em sua conduta houve culpa ou dolo - culpa latu sensu - durante ação regressiva do Estado contra aquele.

Admite-se, nesta teoria, a culpa concorrente, ou seja, nos casos em que o particular, de alguma forma, influenciou para que ocorresse o dano. Uma vez verificando a culpa concorrente, a indenização será fixada de acordo com a culpabilidade das partes.

É importante ressaltar que, apesar da abrangência relevante deste instituto, este não é absoluto. Admite-se algumas situações em que se excluirá a responsabilidade civil do Estado, como destaca-se abaixo:

a) Caso fortuito ou força maior: Para doutrina majoritária, ambos são sinônimos. Estão intimamente ligados a fatos imprevisíveis, ou, se previsíveis, inevitáveis; tal como ocorre com catástrofes naturais, à exemplo de erupções, enchentes, furacões, entre outros.

b) Culpa exclusiva da vítima: Havendo constatado que a vítima influenciou, de fato, o dano de forma integral, a administração pública estará isenta de qualquer responsabilização. Nesta senda, pode-se imaginar, a vítima que de forma impudente  causa um acidente de trânsito com resultado danoso a uma viatura da polícia que encontrava-se parada em local permitido. Por óbvio verifica-se que a administração neste caso não corroborou em nada para que acontecesse o dano, não estando obrigada a indenizar.

Não obstante dos fatos expostos, cabe a administração pública o ônus de comprovar a sua isenção de culpa, se houver.

Dado bastante interessante, muitas vezes não explorado pelas doutrinas, é a exceção que abrange parte da administração indireta, no que concerte a imputação do risco administrativo. As sociedades de economia mista e empresas públicas exploradoras de atividade econômica não responderam perante erro de seus agentes, cabendo à estes a reparação de seus danos.

TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA

A  teoria da culpa administrativa existe no ordenamento pátrio de forma paralela ao risco administrativo. Ligada a uma omissão por parte do Estado, este instituto visa reparar a vítima que, devido a um incidente culposo, sofre danos.

O Estado, portanto, sendo omisso com suas obrigações, deverá reparar o dano, decorrente da omissão. A título de exemplo, imagina-se uma estrada que possui inúmeros buracos causados pelo desgaste natural. Neste caso cabe a administração pública prover a manutenção da estrada. Não havendo, os que sofrerem algum tipo de dano decorrente poderão suscitar a reparação necessária.

Todavia, diferente do que ocorre no risco administrativo, a vítima deverá comprovar a existência de culpa por parte da administração. Segundo os ilustres professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, há três formas de culpa da administração, sendo elas a "inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço".

TEORIA DO RISCO INTEGRAL

Por fim, a teoria do risco integral é a exceção da regra, pois como a de se ver logo mais, é a mais abrangente. Encontrando-se em hipóteses mais peculiares, é a responsabilidade objetiva absoluta, ou seja, basta que exista o evento que gera o dano e o nexo causal para que a administração seja obrigado a reparar, não havendo a possibilidade de suscitar excludentes de sua responsabilidade.

Esta teoria está consagrada no art. 21, XXXIII, "d", da Constituição Federal, nos danos causados por acidentes nucleares. A doutrina e a jurisprudência, com ênfase ao informativo 507 do Superior Tribunal de Justiça, destaca que aos danos ambientais será aplicada a teoria do risco integral, aliás observa-se:

"A responsabilidade por dano ambiental é objetiva e pautada no risco integral, não se admitindo a aplicação de excludentes de responsabilidade.Conforme a previsão do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, recepcionado pelo art. 225, §§ 2º e 3º, da CF, a responsabilidade por dano ambiental, fundamentada na teoria do risco integral, pressupõe a existência de uma atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e de internalizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador). Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade e o resultado, efetivo ou potencial, não cabendo invocar a aplicação de excludentes de responsabilidade. Precedente citado: REsp 1.114.398-PR, DJe 16/2/2012 (REPETITIVO).REsp 1.346.430-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2012".

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Considerando a conjuntura de bem estar social, em um ambiente democrático republicano, no qual o Estado assume a postura de propiciar a tutela sobre as principais necessidades sociais, a responsabilidade civil nesta senda se mostra como ferramenta fundamental para o desempenho correto das funções da administração pública.

Em outros tempos, nos quais a racionalidade e o fator humanitário eram diluídos em um sentido de Estado totalitário, no qual não recaia nenhuma obrigação estatal perante seus cidadãos, falar em responsabilidade seria considerado como algo utópico.

Hoje, apesar de ainda haver detrimentos entre interesses coletivos e privados, além dos conflitos inerentes de uma república, não a de se negar que houve uma evolução salutar neste sentido.

Não obstante, não cabe aos juristas viver da inércia, pois é imprescindível a luta constante para que o direito se transforme em fato, não apenas viva no papel, alcançando-se, assim, as benfeitorias necessárias.

Por fim, o presente e sucinto artigo espera ter alcançado seu objetivo de apresentar, humildemente, as principais características do tema em tela, abordando as espécies, aprimorando e espalhando conhecimento.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRINO, Marcelo: PAULO, Vicente. Administrativo Descomplicado. 23º ed. Rio de Janeiro: Forense: São Paulo : MÉTODO 2015.

BITTAR, Carlos Alberto. Curso de Direito Civil. 1 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitaria, 1994.

BRASIL. Constituição de 18 de setembro de 1946. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>.  Acesso em 20 abril 2015.

BRASIL. Constituição instituída em 24 de janeiro de 1967. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm>. Acesso em 20 de abril de 2015.

BRASIL. Constuição Federal promulgada em  05 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 20 de abril de 2015.

Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/informativo-tribunal,informativo-507-do-stj-2012,40436.html. Acesso em 18 de maio de 2015.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005.