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Ação de improbidade administrativa: foro privilegiado e responsabilidade de agentes políticos

O estudo consubstancia-se por duas vertentes polêmicas: a admissibilidade de foro privilegiado nas ações de improbidade e a possibilidade controversa da responsabilização de agentes políticos por ato de improbidade ou crime de responsabilidade, nos moldes da lei 1079/50.

Direito Administrativo | 10/jul/2014

1. INTRODUÇÃO

Improbidade é o termo técnico para se falar em corrupção administrativa, uma vez que promove o desvirtuamento da função pública e o desrespeito à ordem jurídica, decorrendo intrinsecamente da violação ao princípio da Moralidade Administrativa. O artigo 37, § 4º da Constituição Federal elenca as sanções para a prática de ato de improbidade, assim delineadas:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Além do mais, o termo improbidade também se encontra previsto na nossa Constituição no art. 14, §9º, que trata da improbidade no período eleitoral, assegurando que o seu cometimento mesmo no momento da campanha eleitoral, ou seja, antes da investidura ao mandato já acarreta a sua perda, bem como no art. 15, V, que veda a cassação de direitos políticos, mas possibilita sua suspensão por ato de improbidade, e ainda no art. 85, V, que elenca o ato de improbidade como Crimes de Responsabilidade do Presidente da República.

Embora seja robusta a previsão constitucional acerca da improbidade administrativa, ainda perduram algumas polêmicas quanto à lei 8429/92, primeiramente a respeito da inconstitucionalidade formal desta, questionada pelo Partido Trabalhista Nacional (PTN), por meio da ADI nº 2182 perante o Supremo Tribunal Federal, que, por maioria de votos afastou aludida inconstitucionalidade. Mais controversas ainda são as questões do foro privilegiado e da responsabilização de agentes políticos por ato de improbidade.

2. FORO PRIVILEGIADO

O foro por prerrogativa de função não se encontra ligado à pessoa, mas sim a função por ela exercida, de modo que alguns indivíduos pela relevância dos cargos que ocupam possuem a prerrogativa de serem processados e julgados originalmente por órgãos jurisdicionais superiores, a exemplo do Presidente da República, que deve ser julgado pelo STF nas infrações penais comuns, conforme prescreve o art. 102, I, b, CF/88.

Em 24/12/2002, foi editada a Lei n.° 10.628, que acrescentou o § 2º ao art. 84 do Código de Processo Penal, prevendo foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade. Veja:

§ 2º A ação de improbidade, de que trata a Lei n.° 8.429, de 2 de junho de 1992, será proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou autoridade na hipótese de prerrogativa de foro em razão do exercício de função pública, observado o disposto no § 1º.

Diante dessa alteração legislativa, foi proposta a ADI 2797 contra a Lei n.° 10.628/2002 e o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional o referido § 2º do art. 84 do CPP, decisão proferida em 15/09/2005.

O Supremo decidiu que “no plano federal, as hipóteses de competência cível ou criminal dos tribunais da União são as previstas na Constituição da República ou dela implicitamente decorrentes”.

Em suma, o STF afirmou que, como a Constituição não estabeleceu foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade administrativa, a lei ordinária não poderia prever. Assim, firmou-se o entendimento de que as ações de improbidade administrativa deveriam ser julgadas em 1ª instância.

No entanto, o STF, contrariamente ao que dita esse posicionamento, ainda entende que seus Ministros devem ser processados e julgados perante o próprio Supremo por ato de improbidade, trazendo, assim, uma exceção que também não está prevista na Constituição Federal.

3. RESPONSABILIDADE DE AGENTES POLÍTICOS POR ATO DE IMPROBIDADE

A Lei n.° 1.079/50 prevê os crimes de responsabilidade para os seguintes agentes políticos: 1) Presidente da República; 2) Ministros de Estado; 3) Procurador-Geral da República; 4) Ministros do STF; 5) Governadores; 6) Secretários de Estado. Além disso, temos o Decreto-Lei 201/67, que trata dos Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos.

O Ministério Público Federal ajuizou uma ação de improbidade administrativa contra um Ministro de Estado na Justiça Federal de 1ª instância, que condenou o Ministro à perda do cargo e à suspensão de seus direitos políticos.

Entretanto, diante dessa decisão, o requerido (Ministro) ingressou com uma reclamação (Rcl 2138/DF) perante a Corte Suprema formulando a tese de que o Ministro de Estado é um agente político e os agentes políticos já respondem por crimes de responsabilidade, previstos na Lei n.° 1.079/50, motivo pelo qual também não deveriam ser julgados por ato de improbidade.

Nessa esteira, o Supremo decidiu que a Lei de Improbidade Administrativa não se aplica aos agentes políticos quando a conduta praticada já for prevista como crime de responsabilidade (Lei n.° 1.079/50), dando total procedência a Reclamação acima descrita.

Todavia, vale ressaltar que o resultado do julgamento acima exposto foi extremamente polêmico e conquistado por uma apertada maioria de votos (6x5), além do fato de apenas o Ministro Gilmar Mendes, dente os votos vencedores, continuar na Corte, já quanto aos que julgaram improcedente a Reclamação ainda temos os Ministros Marco Aurélio, Joaquim Barbosa e Celso de Mello, o que pode acarretar mudança de entendimento.

Não bastasse a controversa acerca desse tema, ainda temos o fato de o Superior Tribunal de Justiça possuir entendimento contrário. Para o STJ, os agentes políticos se submetem à Lei de Improbidade Administrativa, com exceção do Presidente da República. Logo, é possível que os agentes políticos respondam pelos crimes de responsabilidade da Lei n.° 1.079/50 e também por improbidade administrativa.

Entende ainda que os prefeitos podem responder por improbidade administrativa e também pelos crimes de responsabilidade do Decreto-Lei 201/67 (ex: REsp 1066772/MS).

4. CONCLUSÃO

Portanto, verificamos que as controversas existentes em torno das supracitadas questões, embora já possuam entendimento firmado na Corte Suprema, ainda são tratadas ambiguamente por esta, que de um lado entende inexistir foro privilegiado para atos de improbidade, mas excepcionou a questão para o julgamento de seus próprios Ministros, e ainda perdura a possibilidade de mudança de entendimento acerca da questão da responsabilidade dos agentes políticos por ato de improbidade, ao passo que se altera a composição da Corte.

BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1999.

FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Atlas: 2001.

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