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O direito de greve e o 'munus publico' do agente de trânsito

Condena a omissão do agente de trânsito que se baseia no direito de greve do servidor público, que depende de norma reguladora específica.

Direito Civil | 09/out/2006

Vez ou outra, deparamo-nos com notícias veiculadas pela imprensa, dando conta de que agentes de trânsito, em greve por melhores salários, deixam de executar a fiscalização de trânsito e, conseqüentemente, de autuarem veículos infratores, como se a atividade pública que lhes incumbe fosse passível de transação, bem como se lhes fosse facultada a omissão, diante de um caso concreto, motivada por questões meramente pessoais.

Se levarmos em consideração o fato de que, apesar de imprescindível para a segurança do trânsito, a fiscalização não é vista com bons olhos por aqueles que são fiscalizados, na medida em que as condutas ilegais são rechaçadas pelos servidores responsáveis pela aplicação da lei, e que, invariavelmente, os multados, em vez de assumirem seus erros, reclamam contra a “indústria de multas”, além de discutirmos os aspectos legais da realização de greve pelos agentes de trânsito, caber-nos-ia também uma reflexão sobre os desdobramentos desta aparente “possibilidade de escolha” do agente de trânsito, ou seja, quando este demonstra à comunidade que pode decidir se autua ou não um infrator, ainda que inconscientemente, abre espaço para que este mesmo “direito” seja invocado por aquele que não deseja ser multado, em circunstância diversa.

Verifiquemos apenas os aspectos jurídicos, posto que a conclusão a que pretendemos alcançar, demonstrando-se a ilegalidade da omissão do agente fiscalizador, abrigada sob o manto da greve, refletirá, inexoravelmente, na condenação total e irrestrita deste tipo de comportamento.

Prevê o § 4º do artigo 280 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB) que “O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência”.

No tocante às polícias militares, forças auxiliares e reservas do Exército, particularidade que merece destaque em relação ao tema, é a vedação constitucional da greve, prevista no artigo 142, § 3º, inciso IV da CF/88 (incluído pela Emenda Constitucional nº 18/98), disposição que vem somar aos óbices a seguir discriminados.

Quanto aos servidores civis, vejamos o que dispõe a Constituição Federal:

Porquanto, na iniciativa privada, o direito de greve é assegurado constitucionalmente, pelo artigo 9º da CF/88, que estabelece competir aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender, em relação à Administração pública, direta e indireta, cuidou a Carta Magna de impor diferenciação, trazendo, em seu artigo 37, inciso VII, que “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica” (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98).

Importante ressaltar que até a EC 19/98, o texto constitucional obrigava a edição de lei COMPLEMENTAR, expressão alterada para lei ESPECÍFICA (que, a bem da verdade, não se constitui modalidade normativa prevista no artigo 59 da CF/88, devendo-se entendê-la como lei ORDINÁRIA específica), explicação que se mostra salutar em especial pelo fato de que, embora, até a edição da EC 19/98, não tenha sido editada lei complementar, regulando-se o direito de greve na Administração pública, vige, em nosso ordenamento jurídico, a Lei nº 7.783/89, que “dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade e dá outras providências”, diante do que necessária se faz a análise de sua recepção ou não frente à atual previsão constitucional, ou seja, se esta lei específica serve como fundamentação para o exercício do direito de greve pela Administração Pública.

Duas correntes se destacam, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, a depender do reconhecimento da aplicabilidade da norma constitucional, conforme a divisão proposta pelo Professor José Afonso da Silva, em 1967 (Aplicabilidade das normas constitucionais), e que tem sido utilizada no estudo do Direito constitucional:

Para aqueles que classificam o disposto no inciso VII do artigo 37 como norma de eficácia CONTIDA, a legislação infraconstitucional poderá compor o seu significado, restringindo o direito proposto pelo legislador constituinte, mas não seria condição imprescindível para a sua fruição, havendo-se que, para dar a máxima efetividade à norma constitucional, reconhecer como recepcionada a Lei nº 7.783/89, aplicando-a, por analogia, à Administração Pública (ressalta-se que este entendimento somente passou a ser defensável após a EC 19/98, tendo em vista a revogação tácita do artigo 16 da Lei suscitada, que, assim como previa a Carta magna, exigia lei complementar no caso do servidor público).

Em posição diametralmente oposta, reconhecendo-se a cláusula em comento como norma constitucional de eficácia LIMITADA, sua aplicabilidade passa a ser indireta, mediata e reduzida, posto sua dependência à elaboração da norma complementar exigida pelo constituinte, o que equivale dizer que somente será legal a greve realizada por qualquer servidor público, após a edição de lei específica, que estabeleça os seus termos e limites, teoria a qual, diga-se de passagem, nos filiamos.

Feitas tais considerações, sobre o direito de greve na Administração pública, ainda que se defenda a possibilidade de seu exercício, mercê da primeira corrente mencionada, passemos a analisar a fiscalização de trânsito desempenhada pelo agente da autoridade de trânsito, classificando-a, como sugere o título deste artigo, como um munus publico, expressão que, segundo o Dicionário Aurélio eletrônico, denota “o que procede de autoridade pública ou da lei, e obriga o indivíduo a certos encargos em benefício da coletividade ou da ordem social”.

A este respeito, vale colacionar a lição do saudoso Hely Lopes Meirelles, ao tratar da “natureza e fins da Administração” (Meirelles, Hely Lopes; Direito Administrativo Brasileiro, 18ª edição; Malheiros Editores, pág. 81):

“A natureza da administração pública é a de um ‘munus publico’ para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. Como tal, impõe ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser investido em função ou cargo público, todo agente do poder assume para a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens, serviços e interesses administrativos pelo Estado”.

Analisando-se, pois, a atividade pública do agente de trânsito como obrigação e não como faculdade, forçoso concluir que não existe liberdade de escolha para o servidor, isto é, não é ele que decide quando e como fiscalizar, bem como adotar as medidas decorrentes desta atribuição, mas sua investidura exige o cumprimento deste munus publico, de forma condicionada, em particular, aos princípios da Administração pública, delineados pelo artigo 37 da Carta Magna: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Desta forma, é de se verificar o constante no caput do artigo 280 do CTB, segundo o qual “Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará...”, expressão que encerra, no vocábulo “lavrar-se-á”, a determinação de conduta a que se vincula o competente agente de trânsito, constituindo o que, em Direito Administrativo, denominamos de ato administrativo vinculado, classificação relativa justamente ao grau de liberdade da Administração em sua prática.

O eminente administrativa Celso Antônio Bandeira de Mello assim conceitua os atos vinculados: “os que a Administração pratica sem margem alguma de liberdade para decidir-se, pois a lei previamente tipificou o único possível comportamento diante de hipótese prefigurada em termos objetivos”, diferenciando-os dos atos discricionários, que são “os que a Administração pratica dispondo de certa margem de liberdade para decidir-se, pois a lei regulou a matéria de modo a deixar campo para uma apreciação que comporta certo subjetivismo” (Mello, Celso Antônio Bandeira de; Curso de Direito Administrativo; 21ª Edição; Malheiros Editores, pág. 404).

Ademais, a fiscalização de trânsito, com a conseqüente punição aos infratores, não possui o único objetivo de atribuir pena, muito menos o de propiciar arrecadação aos cofres públicos, mas o de garantir a segurança do trânsito, coibindo-se os comportamentos irregulares e possibilitando o convívio harmônico dos usuários das vias públicas, não havendo, destarte, motivos que justifiquem a omissão do agente de trânsito diante de infrações de trânsito por ele constatadas, alegando-se o exercício do direito de greve que aliás, como visto, não alcança os servidores públicos, por falta de norma reguladora específica.

Por fim, não é demais lembrar que deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, para satisfazer sentimento ou interesse pessoal, constitui o crime de Prevaricação, previsto no artigo 319 do Código Penal, com pena de detenção de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa.

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