Funções, natureza jurídica e eficácia das decisões dos Tribunais de Contas

INTRODUÇÃO

Os Tribunais de Contas são os mais importantes Órgãos de controle externo, atuando com relevante independência, o que lhes conferem significativa isenção para apreciar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Os diversos TC’s têm como função fundamental realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos federativos e federados da Administração Pública direta e indireta, estando sujeitas a esta fiscalização as empresas públicas e sociedades de economia mista.

Os TC’s constituem um tertium genus na organização política brasileira, dada à natureza das suas decisões que não se caracterizam como mero ato administrativo, mas que também fogem às características das decisões judiciais. Delas, pode-se dizer que possuem natureza judicialiforme. Conforme preceitos constitucionais possuem autonomia na sua incumbência de exercer o controle externo da gestão financeira, se caracterizando como uma importante ferramenta para evitar a malversação dos recursos públicos.

O Brasil conta com 33 Tribunais de Contas, divididos em três níveis: União (TCU), Estados (nas 26 capitais e Distrito Federal), dos Municípios do Estado (Bahia, Goiás e Pará) e Tribunais de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro).

Esta pesquisa justifica-se pela extrema relevância dos diversos Tribunais de Contas pelo Brasil afora como fundamentais para garantir a República e a Democracia.    

DESENVOLVIMENTO

Os Tribunais de Contas são Órgãos investidos de autonomia, inexistindo qualquer vínculo de subordinação institucional ao Poder Legislativo. A distinção feita pelo STF das competências estabelecidas nos inciso I e II do artigo 71 da CF, no mais, torna clara a independência deste Órgão em relação ao Parlamento, como se verifica na decisão cautelar na ADI-MC 3715: “[...] 5. Na segunda hipótese [do inciso II, do artigo 71 da CF/88], o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo.”

A leitura dos arts. 44, 76 e 92 da Constituição Federal de 1988, que informam os órgãos que compõe os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O Tribunal de Contas é instituição autônoma, com independência financeira e administrativa, não integrando nenhum dos poderes, uma vez que a todos fiscaliza na função administrativa, sendo indispensável que não esteja à mercê de qualquer pressão advinda daqueles sujeitos a sua fiscalização.

A natureza jurídica dos Tribunais de Contas são Cortes político-administrativas, autônomas, vinculadas ao Poder Legislativo. No mesmo diapasão é a lição de Uadi Lammêgo Bulos:

O controle externo é exercido pelo órgão diverso do controlado, é dizer, pelo Congresso Nacional, Assembleias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, Câmaras Municipais, com auxilio dos respectivos Tribunais de Contas (art. 71). Sua natureza é técnica, realizando-se externa corporis, com a finalidade principal de fiscalizar. Excepcionalmente, perante situações de irregularidade, é acionado, mas com estrita observância aos casos especificados na legislação (BULOS, 2003: 868).

Segundo Micaela Dominguez Dutra:

Apesar de não ter qualquer dispositivo na Constituição ora vigente que ampare a tese de quem podem os Tribunais de Contas declarar a inconstitucionalidade de ato normativo, e obrigar o administrado a não observar tal entendimento como Verbete n. 347 da Sumula de jurisprudência desta egrégia Corte Constitucional, que dispõe: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos de Poder Público (DUTRA, 2008: 198).

Em relação à relevância constitucional dos Tribunais de Contas, é notável a posição do Supremo Tribunal Federal:

STF - A essencialidade dessa Instituição – surgida nos albores da República com o Decreto n. 966-A, de 7-11-1890, editado pelo Governo Provisório sob a inspiração de Rui Barbosa – foi uma vez mais acentuada com a inclusão, no rol dos princípios constitucionais sensíveis, da indeclinabilidade da prestação de contas da administração pública, direta e indireta OCF, art. 34, VII, d). A atuação do Tribunal de Contas, por isso mesmo, assume importância fundamental no campo do controle externo. Como natural decorrência do fortalecimento de sua ação institucional, os Tribunais de Contas tornaram-se instrumentos de inquestionável relevância na Administração Pública e o comportamento de seus agentes, com especial ênfase para os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade. Nesse contexto, o regime de controle externo, institucionalizado pelo ordenamento constitucional, propícia em função da própria competência fiscalizadora outorgada aos Tribunais de Contas, o exercício, por esses órgãos estatais, de todos os poderes p explícitos e implícitos – que se revelem inerentes e necessários à plena consecução dos fins que lhe foram cometidos (STF – Suspensão de Segurança n. 1.308-9/RJ – Rel. Min. Celso de Mello (Presidente), Diário da Justiça, Seção I, 19 out. 1998, p. 26) (Cf. MORAES, 2007b: 1214).

Tomando-se como exemplo, o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, o mais antigo dos tribunais de contas estaduais, o seu Regimento Interno em diversos artigos versa sobre a apreciação pela Corte da constitucionalidade/inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do Poder Público, no caso concreto:

"Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal, da Constituição do Estado do Piaui e na forma estabelecida na Lei Estadual nº. 5.888, de 19 de agosto de 2009:

...

XXII - apreciar, no caso concreto, a constitucionalidade de lei ou de ato normativo do Poder Público.

...

Art. 44. Compete ao Presidente do Tribunal de Contas, sem prejuízo de outras atribuições previstas no art. 27 da Lei Estadual nº 5.888/2009:

...

XIII - proferir voto nos casos:

...

c) de apreciação de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do Poder Público;

....

Art. 67. Compete ao Ministério Público de Contas, em sua missão de guarda da lei e de fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas neste Regimento:

...

III - manifestar-se nos recursos e nos pedidos de revisão, bem como nos incidentes de uniformização de jurisprudência, incidente de inconstitucionalidade e na formação de prejulgados e de entendimentos sumulados;

...

Art. 69. Compete ao Procurador-Geral, além de outras atribuições previstas em lei e neste Regimento:

...

VI - propor, quando o Plenário apreciar, no caso concreto, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, o que dispõem os incisos XIII, XIV, XV e XVI do art. 74;

...

Art. 74. Compete ao Plenário, além de outras atribuições expressas em lei e neste Regimento:

...

X - decidir sobre incidentes de inconstitucionalidade, uniformizar a jurisprudência do Tribunal e expedir súmulas sobre matéria de sua competência;

...

Art. 460. Por ocasião do julgamento de qualquer processo pela Câmara, e verificada a inconstitucionalidade de alguma lei ou de ato normativo do Poder Público, os autos serão remetidos à discussão em sessão do Plenário para pronunciamento preliminar sobre a matéria.

§ 1º Não poderá atuar como relator, o Conselheiro ou o Conselheiro Substituto que suscitar a matéria, sendo indicado pelo Presidente do Plenário, um Conselheiro ou um Conselheiro Substituto para o relato da matéria, mediante voto escrito ou proposta de decisão, conforme o caso.

§ 2º Proferido o julgamento pelo Plenário, serão os autos devolvidos à Câmara, para apreciar o caso de acordo com a

decisão prejudicial, podendo o Plenário, excepcionalmente, na mesma sessão, avocar o processo caso este se encontre em condições de ser julgado.

§ 3º Em sessão plenária, o relator do feito exporá o caso, procedendo, em seguida, à deliberação sobre a matéria.

§ 4º Idêntico incidente poderá ser suscitado por qualquer Conselheiro, por Conselheiro Substituto ou pelo Procurador Geral do Ministério Público de Contas, em feitos de competência originária do Plenário.

Art. 461. O incidente de inconstitucionalidade será decidido mediante quorum de cinco votos.

Art. 462. A decisão contida no acórdão que deliberar sobre o incidente de reconhecimento de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo, solucionará a questão prejudicial, constituindo prejulgado a ser aplicado a todos os casos a serem submetidos ao Tribunal de Contas.

Art. 463. Reconhecida a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo pelo Tribunal de Contas na forma acima especificada, cópias dos autos juntamente com o acórdão serão remetidos ao Procurador-Geral de Justiça do Estado do Piauí para que adote as medidas judiciais cabíveis à espécie.

Art. 464. No processo de reconhecimento de inconstitucionalidade poderá ser admitida a participação de amicus curiae, nos casos em que a decisão possa comprometer direitos fundamentais, interesses públicos ou relevantes interesses econômicos e sociais" (REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ)

As competências atribuídas constitucionalmente aos Tribunais de Contas de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público, e de aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas multa proporcional ao dano causado ao erário, correspondem a funções de caráter jurisdicional outorgadas às Cortes de Contas, que podem resultar na prolação de acórdãos condenatórios, suficientes para aplicação contra o Responsável de sanções civis, criminais, e daquelas previstas na lei da Ficha Limpa.

Em relação à coisa julgada administrativa, assim o Supremo Tribunal Federal se posiciona: “É logicamente impossível desconstituir ato administrativo aprovado pelo Tribunal de Contas, sem rescindir a decisão do colegiado que o aprovou; e para rescindi-la é necessário que nela se constatem irregularidades formais ou ilegalidades manifestas” (STJ, REsp 8970 SP, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, 1ª Turma, decisão: 18-12-1991, RSTJ, v. 30, p. 378; DJ-1, de 9-3-1992, p. 2533).(Cf. BULOS, 2003: 874).

Os TC’s necessitam adotar um sistema de controle mais avançado, mais ágil e eficiente, objetivando evitar desgastes tanto para o Estado como para a sociedade, sendo que o caminho mais correto para se alcançar esse mérito,  é, indubitavelmente,  a concessão de uma  maior autonomia aos Órgãos de Contas, principalmente em  relação às suas competências.

Uma maior valorização das competências desses órgãos, através da atribuição de um caráter mais coercitivo às suas funções, também a legitimação desses institutos fiscalizadores para executar as sentenças que imputarem débito ou multa, promovendo assim, uma maior eficácia das suas decisões.

CONCLUSÃO

Os Tribunais de Contas não são órgãos que integram a estrutura do Poder Judiciário; suas competências estão definidas de forma exaustiva no art. 71 da Constituição Federal; têm natureza de órgão político administrativo; não têm competência para exercer o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos, o que engloba a impossibilidade, nos casos concretos, afastar normas que reputem inconstitucionais; o exercício do controle de constitucionalidade por parte da Corte de Contas, além de ser absolutamente indevido, gera grande instabilidade jurídica aos administrados, que têm por norte, para seus atos, a presunção de constitucionalidade e legalidade de leis e atos normativos; o Verbete n. 347 da Súmula de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não se coaduna com o sistema constitucional vigente, devendo ser revisto; o modelo estrutural de Tribunal de Contas adotado no Brasil é forma mais moderna de controle de Poder, haja vista que alguns Países adotam o modelo de controlador geral e de auditor-geral; contudo, esses dois modelos submetem todo o controle a figura de uma só pessoa; os Tribunais de Contas têm valiosas vantagens, como, por exemplo, a existência de um colegiado, isto é, o rodízio de controle de órgãos, a alternância de direção e a distribuição impessoal de processos entre outras.

Os Tribunais de Contas tem a missão de assegurar e efetivar a fiscalização dos recursos públicos em benefício da coletividade como importantes órgãos efetivadores e participativos da Lei nº 12.527/11, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso à Informação. Pode-se afirmar que são os órgãos que mais se aproxima do controle fiscalizador a que o povo faz jus, portanto, as funções atribuídas aos Tribunais de Contas não podem ser cerceadas por nenhum dos Poderes, já que os mesmos são fundamentais para garantir a República e a Democracia.

Atribuir a esses órgãos fiscalizadores um verdadeiro caráter autônomo, para que as suas atribuições não só adquiram uma maior força coercitiva, como também, sejam passíveis de execução pelos próprios órgãos fiscalizadores, a fim de tornar eficiente o Estado Democrático de Direito, e a tutela dos interesses da sociedade.  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 02 de dez. de 2022.

BRASIL. Constituição do Estado do Piauí. Disponível em: < http://legislacao.pi.gov.br/legislacao/default/ato/14853>. Acesso em: 02 de dez. de 2022.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Lei de Acesso Lei à Informação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>.             Acesso em: 02 de dez. de 2022.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/inicio/>. Acesso em: 02 de dez. de 2022.

BRASIL. Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/>. Acesso em: 02 de dez. de 2022.

BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 5 ed. rev. e atual. Até a Emenda Constitucional n, 39/2002. São Paulo: Saraiva, 2003.

__. Curso de Direito Constitucional. Atualizado até a Emenda Constitucional n. 53, de 19-12- 2006. São Paulo: Saraiva, 2007.

DUTRA, Micaela Dominguez. O Tribunal de Contas e o Verbete n. 347 da Súmula de Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Direito Público, Ano V, n. 20 (Mar-Abr. 2008). p. 190-200.

MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 7. ed. Atualizada até a EC n. 55-07. São Paulo: Atlas, 2007a.

__. Direito constitucional. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2007b.

TCE/PI. Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/wp-content/uploads/2021/07/LOTCE.-atualizada-2021.pdf>. Acesso em: 02 de dez. 2022.

TCE/PI. Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Disponível em: <https://www.tce.pi.gov.br/wp-content/uploads/2022/01/REGIMENTO_INTERNO_WORD-atualizado-ate-05-01-2022-.pdf>. Acesso em: 02 de dez. de 2022.