É possível adoção de medidas executivas atípicas no cumprimento de sentença em ação de improbidade
Para a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é possível adotar medidas executivas atípicas no cumprimento de sentença proferida em ação de improbidade, desde que sejam observados parâmetros estabelecidos pela jurisprudência do tribunal – como a existência de indícios de que o devedor tenha patrimônio expropriável e o caráter subsidiário de tais medidas.
Com esse entendimento, o colegiado deu parcial provimento a recurso do Ministério Público de Mato Grosso do Sul para determinar que o Tribunal de Justiça local analise o requerimento de apreensão da carteira de habilitação e do passaporte de um devedor – condenado em ação de improbidade administrativa –, após cinco anos de tentativas frustradas para recolher o montante referente à multa.
A apreensão dos documentos foi pedida pelo Ministério Público com base no artigo 139, IV, do Código de Processo Civil (CPC), que autoriza o juiz a "determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária".
O tribunal estadual entendeu, porém, que não haveria previsão legal expressa para a adoção das medidas requeridas, as quais atentariam contra os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, além de servir apenas como punição do devedor, sem garantir o pagamento da dívida. Para a corte, o dispositivo do CPC contraria o princípio da menor onerosidade na execução.
Ofensa à administração pública
O relator no STJ, ministro Herman Benjamin, informou que há no tribunal julgados favoráveis à adoção das chamadas medidas atípicas no âmbito da execução, desde que preenchidos certos requisitos. No entanto, lembrou que a Primeira Turma já indeferiu as medidas atípicas em uma execução fiscal, por entender que seria excessiva no caso específico.
Para o ministro, diversamente, o tribunal estadual não avaliou o caso concreto, considerando as medidas não razoáveis e desproporcionais de forma abstrata. Segundo ele, o que se discute é o cumprimento de sentença proferida em ação de improbidade, e não podem ser admitidas "manobras para escapar da execução das sanções pecuniárias impostas pelo Estado, sob pena de as condutas contrárias à moralidade administrativa ficarem sem resposta".
Para o relator, se o STJ entende que são cabíveis medidas executivas atípicas para a satisfação de obrigações de cunho estritamente patrimonial, "com muito mais razão elas devem ser admitidas em casos em que o cumprimento da sentença se dá para tutelar a moralidade e o patrimônio público".
Análise do caso concreto
Na avaliação do ministro, os parâmetros construídos pela Terceira Turma no julgamento do REsp 1.788.950 têm amparo na doutrina e são adequados também ao cumprimento de sentença proferida em ação de improbidade.
Naquele julgamento, o colegiado de direito privado estabeleceu que "a adoção de meios executivos atípicos é cabível desde que, verificando-se a existência de indícios de que o devedor possua patrimônio expropriável, tais medidas sejam adotadas de modo subsidiário, por meio de decisão que contenha fundamentação adequada às especificidades da hipótese concreta, com observância do contraditório substancial e do postulado da proporcionalidade".
Segundo Herman Benjamin, a proporcionalidade da medida não deve ser analisada em abstrato, a não ser que as instâncias ordinárias expressamente declarassem inconstitucional o artigo 139, IV, do CPC. Não sendo assim, observou, as balizas da proporcionalidade devem ser observadas com referência ao caso concreto, afastando-se as medidas atípicas nas hipóteses em que se mostrarem excessivamente gravosas – por exemplo, se causarem prejuízo ao exercício da profissão do devedor.
RECURSO ESPECIAL Nº 1.929.230 - MT (2020/0165756-0)
RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN
RECORRENTE : MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
RECORRIDO : ERALDO EDGAR DE LIMA
ADVOGADO : JOSÉ CARLOS MARQUES - MT011737
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. FASE DE
CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. REQUERIMENTO DE MEDIDAS
COERCITIVAS. SUSPENSÃO DE CNH E APREENSÃO DE
PASSAPORTE. POSSIBILIDADE. ART. 139, IV, DO CPC/2015. MEDIDAS
EXECUTIVAS ATÍPICAS. APLICAÇÃO EM PROCESSOS DE
IMPROBIDADE. OBSERVÂNCIA DE PARÂMETROS. ANÁLISE DOS
FATOS DA CAUSA.
HISTÓRICO DA DEMANDA
1. Trata-se, na origem, de cumprimento de sentença que condenou o recorrido
por improbidade administrativa consistente na contratação direta de serviços
gráficos para a confecção de 60 mil cartilhas informativas do SUS, sem prévio
procedimento licitatório.
2. De acordo com o acórdão recorrido, tentou-se executar a multa imposta na
sentença condenatória transitada em julgado, mas, "após várias diligências ao
longo de cinco anos, não foi possível recolher o montante referente a sanção
pecuniária, o que resultou no pedido manejado pelo Ministério Público de
apreensão de carteira de habilitação e passaporte, com o escopo de
compelir o Agravado de arcar com o valor do débito." (fl. 80, e-STJ,
destaque acrescentado).
3. Entendeu o Tribunal de origem que a medida requerida "atenta contra os
princípios da proporcionalidade e razoabilidade [...] não encontra guarida no
princípio da responsabilidade patrimonial, que tem por escopo garantir que o
cumprimento da obrigação não ultrapasse bens outros que não o patrimônio do
devedor." (fl. 79, e-STJ ).
FUNDAMENTAÇÃO ESTRITAMENTE JURÍDICA E
INFRACONSTITUCIONAL
4. O Tribunal de origem adota o entendimento de que a apreensão do passaporte
e a suspensão da CNH do devedor são meios executivos que não encontram
suporte no art. 139, IV, do CPC/2015. Esse preceito, segundo a doutrina
especializada, consagra as chamadas medidas executivas atípicas, ao estabelecer
que o juiz pode "determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais
ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial,
inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária."
5. No acórdão recorrido se afirma que o referido artigo 139, IV, do CPC/2015
contraria o princípio da menor onerosidade e "não encontra guarida no princípio
da responsabilidade patrimonial" (fl. 82, e-STJ). Também se afirma que "não há
demonstração efetiva nos autos de que a suspensão da CNH e retenção do
passaporte do Agravado possa viabilizar a efetiva satisfação do crédito." (fl. 82,
e-STJ). Ocorre que esse não é um juízo fático, pois o Tribunal de origem deixa
claro que não adiantaria demonstrar que as medidas seriam eficazes, uma vez
que, em sua ótica, "se executadas, seriam aplicadas apenas com a função de
punir o executado e não como meio de prover a tutela jurisdicional" (fl. 82,
e-STJ). Essa perspectiva fica ainda mais clara na conclusão do acórdão
recorrido: "Nesse contexto, inexistindo previsão legal expressa para adoção
das medidas requeridas, forçosa é a manutenção da decisão agravada, que
indeferiu o pedido de suspensão da CNH e bloqueio do passaporte do agravado."
(fl. 83, e-STJ, destaque acrescentado).
6. Trata-se, portanto, de saber se as instâncias ordinárias negaram ou não
vigência ao artigo 139, IV, do CPC/2015. 7.
Também se aduz no aresto que a imposição das medidas atípicas "implicaria
em violação de direitos constitucionalmente garantidos, conforme preceitua o art.
5º, XV, CF, além de se afigurarem desarrazoados e desproporcionais ao direito
perseguido." (fl. 82, e-STJ).
8. O que há nesse raciocínio é, ainda, interpretação do artigo 139, IV. O que o
Tribunal de origem proclama é a compreensão de que o preceito não poderia ser
entendido de determinada forma em decorrência da ordem constitucional, ou seja,
há a ideia de ofensa reflexa à Constituição.
10. Por isso, no STF, embora a matéria esteja sob apreciação na ADI 5.941
(ainda não decidida), não se está conhecendo dos Recursos Extraordinários
com o fundamento de que se trata de controvérsia infraconstitucional.
Nesse sentido, as seguintes decisões monocráticas: RE 1.221.543, Relator Min.
Alexandre de Moraes, DJe 7.8.2019; RE 1.282.533/PR, Rel. Min. Roberto
Barroso, DJe 25.8.2020; RE 1.287.895, Relator Min. Marco Aurélio, DJe
21.9.2020; RE 1.291.832, Relator Min. Ricardo Lewandowski, DJe 1.3.2021.
JURISPRUDÊNCIA DO STJ
11. Há no Superior Tribunal de Justiça julgados favoráveis à possibilidade da
adoção das chamadas medidas atípicas no âmbito da execução, desde que
preenchidos certos requisitos. Nesse sentido: "O propósito recursal é definir se a
suspensão da carteira nacional de habilitação e a retenção do passaporte do
devedor de obrigação de pagar quantia são medidas viáveis de serem adotadas
pelo juiz condutor do processo executivo [...] O Código de Processo Civil de
2015, a fim de garantir maior celeridade e efetividade ao processo, positivou regra
segundo a qual incumbe ao juiz determinar todas as medidas indutivas,
coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o
cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto
prestação pecuniária (art. 139, IV)." (REsp 1.788.950/MT, Rel. Ministra Nancy
Andrighi, Terceira Turma, DJe 26.4.2019). Na mesma esteira: AgInt no REsp
1.837.309/SP, Relator Min. Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, DJe
13.2.2020; REsp 1.894.170/RS, Relatora Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma,
DJe 12.11.2020.
12. Há, também, decisão da Primeira Turma que indefere as medidas atípicas,
mas mediante expressa referência aos fatos da causa. Afirmou-se no
julgado: "O TJ/PR deu provimento a recurso de Agravo de Instrumento
interposto pelo Município de Foz do Iguaçu/PR contra a decisão de Primeiro
Grau que indeferiu o pedido de medidas aflitivas de inscrição do nome do
executado em cadastro de inadimplentes, de suspensão do direito de dirigir e
de apreensão do passaporte. O acórdão do TJ/PR, ora apontado como ato coator,
deferiu as indicadas medidas no curso da Execução Fiscal. Ao que se dessume
do enredo fático-processual, a medida é excessiva. Para além do contexto
econômico de que se lançou mão anteriormente, o que, por si só, já justificaria o
afastamento das medidas adotadas pelo Tribunal Araucariano, registre-se que
o caderno processual aponta que há penhora de 30% dos vencimentos que o réu
aufere na Companhia de Saneamento do Paraná-SANEPAR. Além disso,
rendimentos de sócio-majoritário que o executado possui na Rádio Cultura de
Foz do Iguaçu Ltda. - EPP também foram levados a bloqueio (fls. 163/164)."
(HC 45.3870/PR, Relator Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe
15.8.2019).
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DAS MEDIDAS
ATÍPICAS EM PROCESSOS DE IMPROBIDADE
13. Além de fazer referência aos fatos da causa – coisa que o Tribunal de origem
não fez, pois considerou não razoáveis e desproporcionais as medidas em abstrato
–, essa última decisão, da Primeira Turma, foi proferida em Execução Fiscal.
Aqui, diversamente, trata-se de cumprimento de sentença proferida em Ação por
Improbidade Administrativa, demanda que busca reprimir o enriquecimento
ilícito, as lesões ao erário e a ofensa aos princípios da Administração Pública.
14. Inadmissíveis manobras para escapar da execução das sanções pecuniárias
impostas pelo Estado, sob pena de as condutas contrárias à moralidade
administrativa ficarem sem resposta. Ora, se o entendimento desta Corte – conforme a
jurisprudência supradestacada – é o de que são cabíveis medidas
executivas atípicas para a satisfação de obrigações de cunho estritamente
patrimonial, com muito mais razão elas devem ser admitidas em casos em que o
cumprimento da sentença se dá para tutelar a moralidade e o patrimônio público.
Superada a questão da impossibilidade de adoção de medidas executivas atípicas
de cunho não patrimonial pela jurisprudência desta Corte (premissa equivocada
do acórdão recorrido), não há como não considerar o interesse público, na
satisfação da obrigação, importante componente para definir o cabimento (ou
não) delas à luz do caso concreto.
15. Não ocorre, portanto – ao menos do modo abstrato como analisado o caso na
origem –, ofensa à proporcionalidade ou à razoabilidade pela adoção de medidas
não patrimoniais para o cumprimento da sentença.
PARÂMETROS
16. Os parâmetros construídos pela Terceira Turma para a aplicação das
medidas executivas atípicas encontram largo amparo na doutrina e se revelam
adequados também ao cumprimento de sentença proferida em Ação por
Improbidade.
17. Conforme tem preconizado a Terceira Turma, "A adoção de meios
executivos atípicos é cabível desde que, verificando-se a existência de indícios de
que o devedor possua patrimônio expropriável, tais medidas sejam adotadas de
modo subsidiário, por meio de decisão que contenha fundamentação adequada às
especificidades da hipótese concreta, com observância do contraditório
substancial e do postulado da proporcionalidade." (REsp 1.788.950/MT, Rel.
Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 26.4.2019).
18. Consigne-se que a observância da proporcionalidade não deve ser feita
em abstrato, a não ser que as instâncias ordinárias expressamente
declarem inconstitucional o artigo 139, IV, do CPC/2015. Não sendo o
caso, as balizas da proporcionalidade devem ser observadas com referência ao
caso concreto, nas hipóteses em que as medidas atípicas se revelem
excessivamente gravosas e causem, por exemplo, prejuízo ao exercício da
profissão.
CONCLUSÃO
19. Recurso Especial parcialmente provido para determinar a devolução dos
autos à origem, a fim de que o requerimento de adoção de medidas atípicas, feito
com fundamento no artigo 139, IV, do CPC, seja analisado de acordo com o caso
concreto, mediante a observância dos parâmetros acima delineados.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça: ""A Turma, por
unanimidade, deu parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a).
Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques,
Assusete Magalhães e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."
Brasília, 04 de maio de 2021(data do julgamento).
MINISTRO HERMAN BENJAMIN
Relator