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Ação Civil Pública e sua evolução legislativa

Tem como intuito analisar aspectos conceituais desse instrumento processual bem como analisar sua evolução legislativa.

Processo Civil | 27/jan/2003

Introdução

O presente artigo tem como pretensão tecer algumas considerações acerca da Ação Civil Pública e a sua evolução legislativa.

Importante considerar que a Ação Civil Pública, instituída pela lei 7.347/85, é um instituto recente e .perto de atingir os 18 anos de existência. Daí a importância do estudo deste poderoso instrumento de defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.


1. Conceito de Ação Civil Pública

A Ação Civil Pública, disciplinada pela Lei n.º 7.347/85, é conceituada por Hely Lopes Meirelles como:

“... instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, protegendo os interesses difusos da sociedade. Não se presta a amparar direitos individuais, nem se destina à reparação de prejuízos causados por particulares pela conduta, comissiva ou omissiva, do réu” [1].

Já para Gianpaolo Poggio Smanio, Ação Civil Pública “é aquela que tem por objeto os interesses transindividuais ou metaindividuais” [2].

Ocorre que para muitos doutrinadores, a conceituação da expressão Ação Civil Pública é imprópria e nada científica.

Em primeiro lugar, importante salientar o conceito de ação, que segundo Humberto Theodoro Júnior “é o direito a um pronunciamento estatal que solucione o litígio, fazendo desaparecer a incerteza ou a insegurança gerada pelo conflito de interesses, pouco importando qual seja a solução a ser dada pelo juiz” [3].

Assim, do conceito exposto, podemos extrair que ação é o direito subjetivo público a um pronunciamento judicial sobre uma situação jurídica independente do direito material controvertido.

Há, portanto, uma redundância no uso da expressão Ação Civil Pública já que é da natureza da ação ser pública. Em justificativa, extraída da obra de Hugo Nigro Mazzini [4], Clamandrei justifica o uso da expressão Ação Civil Pública em contraposição a Ação Penal Pública que é competência exclusiva do Ministério Público. Sua designação é justificada tanto pela titularidade da ação, como pelo seu objeto (defesa de interesse público – interesse difuso especificamente).

Com o advento de diversas leis que tratam da matéria, tais como a Constituição Federal de 1988, Código de Defesa dos Consumidores – lei n° 8.078/90, Estatuto da Criança e Adolescente – lei n° 8.069/90 dentre outras. Ampliou-se, o rol dos legitimados para a propositura da ação civil pública, excluindo a competência exclusiva do Ministério Público.

Sobre o assunto ensina Édis Milaré:

De início, entendia-se que quando se falava em ‘Ação Civil Pública’ se queria em verdade referir ao problema de legitimação, e não ao direito substancial discutido em juízo. Ação Civil Pública, então, era aquela que tinha como titular ativo uma ‘parte pública – ‘o Ministério Público’.

Depois, porém, com a edição da Lei n.º 7.347/85, que conferiu legitimidade para a Ação Civil Pública da tutela de alguns interesses difusos não só ao Ministério Público, mas também às entidades estatais, autárquicas, paraestatais e ás associações que especifica. É que não há mais exclusividade na atuação do Ministério Público como parte ativa” [5]

Com isso, algumas entidades particulares, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mistas ou por associações passam a ter legitimidade ativa para a propositura da Ação Civil Pública desde que preencham os requisitos estabelecidos em lei. Entretanto, em qualquer hipótese, o ajuizamento da Ação Civil Pública não impede a propositura de ações individuais sobre o mesmo objeto, nem gera litispendência.

O adjetivo ‘civil pública’ dado a esta espécie de ação, foi consagrada pela praxe forense. O costume ratificou a expressão Ação Civil Pública como sinônimo de demandas coletivas. Assim, mesmo que os demais legitimados, excluído o Ministério Público, ajuízem uma demanda coletiva, ainda assim, será uma Ação Civil Pública.

Um legitimado particular ajuíza ação civil pública e não uma ação civil particular com repercussões coletivas. Daí, outra razão, da má utilização da expressão Ação Civil Pública. Corrigir-se-ia a imprecisão técnica do termo com a utilização da expressão Ação Coletiva, analisada em sentido amplo incluindo os interesses coletivos em sentido estrito, interesses difusos e interesses individuais homogêneos.

A discussão a respeito da denominação dada à ação civil pública e à ação coletiva perdeu importância teórica e prática a partir do momento “em que o Ministério Público deixou de ser o legitimado exclusivo das ações destinadas à defesa dos interesses metaindividuais, já que a Constituição Federal (art. 129, § 1º) permitiu que tais interesses possam ser também defendidos outros entes coletivos públicos ou privados, como os órgãos da administração pública direta e indireta, associações civis e os sindicatos” [6]

Analisado os aspectos referentes ao conceito desse instituto, passo para ao estudo de sua evolução.


2. Evolução Legislativa

O primeiro diploma legal a mencionar a expressão ação civil pública foi a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, Lei Complementar federal no 40, de 13-12-1981, em seu artigo 3°, inciso III.

A defesa dos interesses difusos e coletivos, em nosso ordenamento jurídico, teve como marco inicial efetivo a instituição da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, a chamada Ação Civil Pública.

Esta lei tutelava, inicialmente, em seu artigo primeiro, a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Importante ressaltar que o inciso IV deste artigo primeiro o qual tratava sobre ‘outros interesses difusos’, fora vetado pelo então presidente, José Sarney. Eis a razão de seu veto:

“As razões de interesse público dizem respeito precipualmente à insegurança jurídica, em detrimento do bem comum, que decorre da amplíssima e imprecisa abrangência da expressão ‘qualquer outro interesse difuso’”(DOU de 25 de julho de 1985).

Este veto trouxe a época conseqüências drásticas. A sociedade perdeu um importante instrumento para a defesa de seus direitos difusos, e o Ministério Público e os demais legitimados viram seu raio de atuação limitado as hipóteses não vetadas da Lei 7.347/85, o referido dispositivo tornou-se, destarte, um rol taxativo.

Desta feita, não ficaram tutelados a defesa dos mutuários do Banco Nacional de Habitação, vítimas de grandes escândalos financeiros, planos econômicos fracassados dentre outros exemplos.

Assim, sob o pretexto de que a questão dos interesses difusos mereceria uma melhor reflexão e análise pelos operadores do direito, restringiu-se sobremaneira o alcance de sua atuação e de seus efeitos. Além do mais, ao Executivo interessava o respectivo veto já que certamente figuraria em inúmeras causas como sujeito passivo de demandas coletivas.

Com o advento da Constituição Federal de 1998, em 05 de outubro de 1988, a Lei da Ação Civil Pública é recepcionada expressamente ao atribuir como uma das funções institucionais do Ministério Público a titularidade para a promoção da referida ação.

Um ano após a promulgação da referida carta, a lei n° 7.853, de 24 de outubro de 1989, previu a tutela jurisdicional coletiva ou difusa para atender os anseios dos portadores de deficiência, também o fez a lei n° 7.912, de dezembro de 1989 que tratava de Ação Civil Pública por danos causados aos investidores no mercado de valores. Tornando-se assim precedentes preciosos para a tutela total dos direitos da coletividade.

Contudo, foi somente com a entrada em vigor do Código de Defesa do Consumidor, Lei n° 8.078, de 11 de setembro de 1990, foi inserido, em nosso ordenamento jurídico, os conceitos legais de interesses difusos e dos interesses coletivos que oportunamente serão abordados no decorrer do trabalho.

O artigo 110 [7] do Código do Consumidor restabeleceu o dispositivo vetado no inciso IV do primeiro artigo da lei 7.347/85. E mais, ampliou a sua aplicação a ‘outros interesses difusos e coletivos”, introduzindo a aplicação, também, dos interesses individuais homogêneos. Assunto turbulento tanto na doutrina como na jurisprudência.

As inovações trazidas pelo estatuto do consumidor foram além das pretendidas inicialmente em 1985 pelos legisladores. A sociedade ganhou um instrumento e hábil para a defesa dos seus interesses difusos e coletivos elencados na lei da Ação Civil Pública, lei n° 7.347/85, bem como de qualquer ‘outro interesse difuso e coletivo’, abrangendo interesses antes não tipificados por essa lei.

Vê-se, em suma, que a sociedade e consequentemente o Ministério Público ganharam uma arma contra a morosidade da justiça no Brasil e devem utilizá-la de forma racional sob pena de sua vulgarização.



[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e Habeas Data. São Paulo, Editora Malheiros, pág.152.

[2] SMANIO, Gianpaolo Poggio. Interesses difusos e coletivos , 3ªedição. São Paulo: Editora Atlas S.A, 1999 pág 110

[3] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil. 3. ed., Rio de Janeiro, 1991, v.I, p.51.

[4] MAZZILLI, Hugro Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p 62.

[5] MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública / Édis Milaré. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. Pág 5/6.

[6] LEAL, Márcio Flávio Mafra, Ações coletivas : história, teoria e prática, p. 187-188.

[7] Art.110 do CDC: ”Acrescente-se o seguinte inciso IV ao artigo 1º da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985”

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