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Áreas de proteção especial: melhor conhecê-las, para melhor defendê-las

Panorama sobre as Áreas de Proteção Especial - APEs no intuito de clarear o entendimento de temática ainda tão desconhecida na seara ambiental, principalmente no sentido de se dirimir equívocos comumente cometidos entre os aplicadores do direito ambiental pátrio.

Direito Civil | 07/jan/2014

O presente ensaio visa apresentar um pequeno panorama sobre as Áreas de Proteção Especial - APEs no intuito de clarear o entendimento de temática tão desconhecida na seara ambiental.

Os objetivos, que nem de longe intentam apresentar uma posição taxativa a respeito do tema, consistem em contextualizar as Áreas de Proteção Especial – APEs, não apenas no que diz respeito à sua gênese, mas também, ao paralelo “forçosamente” construído com as Unidades de Conservação instituídas pela Lei Federal 9.985/2000[1].

Em suma, destaca-se que os objetivos estão, sobretudo, em tecer considerações acerca de questionamentos habitualmente presentes nas contendas ambientalistas, a saber: as Áreas de Proteção Especial são consideradas Unidades de Conservação? Quem são os órgãos responsáveis por sua administração? A autorização a que se refere o Art. 36, § 3º da Lei 9.985/2000 aplica-se às APEs? Ou, em outras palavras, cabe solicitação de “anuência” em se tratando de APEs?   

Quanto à origem, interessante notar que o ato normativo responsável por instituir as Áreas de Proteção Especial, qual seja: Lei Federal nº 6.766/1979[2] não é de essência eminentemente ambiental, mas sim, urbanística.

Conforme se depreende da ementa que anuncia a lei federal mencionada, observa-se que seu objetivo está em reger o parcelamento e ordenamento do solo urbano.  

De fato, ao se analisar a Lei Federal nº 6.766/1979, percebe-se que as Áreas de Proteção Especial encontram-se estabelecidas no âmbito de uma legislação que tem por objeto disciplinar regramentos para o parcelamento do solo urbano, exigindo do poder público atenção especial à determinados espaços territoriais que, em virtude da relevância de seus atributos ambientais, culturais, paisagísticos, históricos, científicos e outros, devem gozar de uma proteção singular, que imponha limitações  às ações desregradas, típicas da natureza humana, a fim de garantir a perpetuidade deste espaço, a bem da sadia qualidade de vida da coletividade.       

É justamente com este intuito que o Art. 13 da Lei Federal nº.: 6.766/1979 dispõe, in litteris :

“Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições:  

I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; Grifos nossos. (...)

E continua no Art. 14 estabelecendo que:

Os Estados definirão, por decreto, as áreas de proteção especial, previstas no inciso I do artigo anterior.

Da literalidade do artigo evidencia-se que a intenção do legislador está claramente em exigir do poder público, especialmente dos municípios, peculiar atenção e cuidado na aprovação de loteamentos e/ou desmembramentos de áreas urbanas localizadas em espaços de relevante interesse, enumerando em um rol exemplificativo, a especialidade destes espaços para a proteção dos mananciais; do patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico.

Disto conclui-se que as Áreas de Proteção Especial são todas aquelas que desempenham um papel importante na salvaguarda de um patrimônio ambiental, cultural, paisagístico, histórico, científico ou arqueológico que, dotadas de caráter difuso, pertencem a toda a coletividade, impondo-se, nos termos do Art. 225[3] da Carta Maior, não apenas ao poder público, mas também, à toda a sociedade o dever de protegê-las e defendê-las em benefício das presentes e futuras gerações.

São, portanto, porções territoriais especialmente protegidas, à exemplo de diversos outros espaços territorialmente protegidos pela legislação ambiental em vigor, tais como: as áreas de reserva legal; as áreas de preservação permanentes; as áreas caracterizadas como pertencentes ao Bioma de Mata Atlântica; os corredores ecológicos, dentre tantos outros tipos de áreas protegidas nos termos da legislação vigente.  

As Áreas de Proteção Especial são exemplos de áreas protegidas, assim como também o são as Unidades de Conservação estabelecidas pela Lei Federal 9.985/2000.

Desta feita, pode-se afirmar que “área protegida” é gênero do qual diversas são as espécies.

Ora, se as Áreas de Proteção Especial – APEs e as Unidades de Conservação - UCs são espécies (tipos, classes, castas, divisões) do gênero “áreas protegidas”, vislumbra-se que não podem ser tratadas da mesma forma, como se iguais fossem.

Destarte, como se vê, as Áreas de Proteção Especial e Unidades de Conservação são diferentes representações do gênero “áreas protegidas”, cada uma com características e peculiaridades próprias, responsáveis por individualizá-las e diferenciá-las umas das outras.  

Nesta direção, eis o entendimento do atuante Coordenador das Promotorias de Justiça de Defesa do Patrimônio Histórico, Cultural e Turístico de Minas Gerais, Dr. Marcos Paulo de Souza Miranda[4] em artigo sobre o tema:

Ressalte-se, por primeiro, que não devemos confundir, como se idênticas fossem, as áreas protegidas, às quais se refere a Constituição (...) e as unidades de conservação de que trata a Lei 9.985/2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

Com efeito, o conceito de área protegida é muito mais amplo, sendo entendida no Direito Comparado como “uma área geograficamente definida que tenha sido designada ou regulamentada e gerida para alcançar objetivos específicos de conservação”.

Por isso, como bem ressalta Antônio Herman Benjamin: toda Unidade de Conservação é área especialmente protegida, mas a recíproca não é verdadeira. Grifos Nossos.

Diferente não poderia ser a conclusão já que, conforme se denota do Art. 2º, inc. I da lei 9.985/2000, sob o ponto de vista de caracterização ambiental (técnico), as Unidades de Conservação representam um conceito de proteção (concepção biológica) muito mais abrangente que as Áreas de Proteção Especial.

Justamente por não se caracterizarem como Unidades de Conservação, as Áreas de Proteção Especial – APEs não se encontram listadas no rol que enumera as Unidades de Conservação pertencentes ao grupo de proteção integral e, tampouco, no rol que enumera aquelas pertencentes ao grupo de uso sustentável, conforme Art. 8º, c/c Art. 14 da Lei Federal 9.985/2000.

Assim sendo, importante notar que a Lei responsável por instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC não elenca as Áreas de Proteção Especial como Unidades de Conservação.

Oportuno destacar que a despeito da Lei 9.985/2000 não fazer menção à terminologia “APEs”, tal nomenclatura foi inserida no Código Florestal Mineiro – Lei 14.309/2000, por intermédio da Lei Estadual nº 19.484/2011[5] que, surpreendentemente, estabeleceu, no âmbito do Estado de Minas Gerais, mais uma categoria de Unidade de Conservação pertencente ao grupo de Uso Sustentável, a saber: Áreas de Proteção de Mananciais – APM.

Neste lume, eis o que estabelece o Art. 1º da Lei 19. 484/2011, in verbis:

Art. 1° O caput do art. 24 da Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, fica acrescido do seguinte inciso VI, passando o seu inciso VI a vigorar como VII:

Art. 24 – São Unidades de Conservação de Uso Sustentável:(...) 

VI - áreas de proteção de mananciais, assim consideradas as áreas de recarga de aqüíferos ou as áreas com mananciais estratégicos para a garantia do abastecimento público de água de populações urbanas e rurais. Grifos nossos.

Estabelece, ainda, o Art. 3º da referida Lei que:

As áreas de proteção especial – APEs, criadas com base na Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, e aquelas instituídas pelos municípios com a finalidade de proteção de mananciais serão reavaliadas, no todo ou em parte, mediante ato normativo do mesmo nível hierárquico que as criou, com o objetivo de promover seu enquadramento nos termos do inciso VI do art. 24 da Lei nº 14.309, de 2002, acrescentado por esta Lei, na forma, no prazo e nas condições estabelecidos no regulamento desta Lei. Grifos nossos. Grifos nossos

Como se percebe, enquanto a Lei Federal 9.985/2000, responsável por implantar o SNUC, relaciona 07 (sete) categorias de unidades de conservação pertencentes ao grupo de uso sustentável, no qual as “áreas de proteção de mananciais” NÃO se encontram relacionadas, a Lei Estadual 14.309/2002, responsável por regulamentar o código florestal mineiro, elenca as áreas de proteção de mananciais como unidades de conservação pertencentes ao grupo de uso sustentável.

À margem das discussões quanto à legitimidade/constitucionalidade da Lei Estadual 19.484/2011 para estabelecer categoria de Unidade de Conservação não estabelecida pelo SNUC, o que também se conclui da leitura do artigo supramencionado, é que as Áreas de Proteção Especial não são Unidades de Conservação, embora possam vir a se transformar em Unidades de Conservação do Grupo de Uso Sustentável, sob a nomenclatura de “Áreas de Proteção de Mananciais”, tão logo passem pelo processo de reavaliação, mediante ato normativo do mesmo nível hierárquico que as criou, com o objetivo de promover seu enquadramento nos termos do inciso VI do art. 24 da Lei nº 14.309, de 2002.

Em outras palavras, tem-se que as APEs só se transformarão em Unidades de Conservação quando forem convertidas, reclassificadas, enquadradas como Áreas de Proteção de Mananciais, momento que ganharão status de Unidades de Conservação pertencentes ao Grupo de Uso Sustentável.

Enquanto as APEs não forem reclassificadas não podem ser consideradas Unidades de Conservação, competindo, via de regra, os procedimentos de reavaliação, reclassificação e enquadramento, ao órgão público detentor de Know-how em relação à criação de Unidades de Conservação e, sobretudo, expertise em relação aos estudos técnicos que alicerçam não apenas a instituição da UC, mas também, o seu enquadramento em uma das categorias legalmente previstas.       

Como se sabe, nos moldes determinados pelo SNUC, a administração das Unidades de Conservação compete, em regra, ao órgão público responsável pela criação da mesma; premissa esta constante, inclusive, da própria legislação instituidora da UC.   

Considerando que as Áreas de Proteção Especial não são Unidades de Conservação, equivocado é o raciocínio generalista que costuma atribuir a elas o mesmo órgão responsável pela administração das Unidades de Conservação Federais, Estaduais ou Municipais. A origem de tal equívoco talvez esteja no uso descuidado da analogia, enquanto uma das principais ferramentas da hermenêutica jurídica.

Sendo assim, no que tange ao órgão responsável pela administração das Áreas de Proteção Especial, afirma-se que se deve respeitar o que o ato normativo responsável pela instituição destas áreas estabelecer a respeito, sendo certo que o órgão responsável pela administração será aquele que a lei instituidora da APE disser que é.     

Curioso é o debate quanto à aplicabilidade do Art. 36, § 3º da Lei Federal nº 9.985/2000 às Áreas de Proteção Especial, quando estas são consideradas afetadas por impactos de empreendimentos.

Trazendo à colação o mandamento instituído pelo artigo supracitado, é possível inferir que o licenciamento ambiental de empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental, que afetem Unidades de Conservação ou sua zona de amortecimento, está condicionado à emissão de autorização específica, a ser emitida pelo Órgão Gestor da Unidade de Conservação afetada.

Popularmente batizada como “anuência”, a autorização a que se refere o § 3º do artigo mencionado tem sido solicitada pelos órgãos responsáveis pelo licenciamento ambiental como uma das condições necessárias ao deferimento da licença nos casos em que APEs são afetadas por impactos de empreendimentos.

Eis aqui, para mim, mais uma impropriedade e/ou equívoco interpretativo do mandamento legal em estudo, haja vista que a obrigatoriedade dele decorrente está relacionada à Unidades de Conservação nos moldes conceituados, caracterizados e classificados pela Lei Instituidora do Sistema Nacional de Unidades de Conservação e não de forma ampla e irrestrita à todas as áreas especialmente protegidas ou Áreas de Proteção Especial.

Note-se que o fato gerador da obrigação constante no Art. 36, § 3º é a interferência/afetação em Unidades de Conservação por empreendimentos causadores de significativos impactos ambientais. Nesta situação emana a obrigatoriedade do órgão competente só conceder a licença necessária à instalação do empreendimento após a concessão, por parte do órgão responsável pela administração da UC, da autorização a que se refere o Art. 36.

Portanto, para que o mandamento constante do artigo em exame provenha é necessário a inter-relação dos seguintes elementos: existência de Unidade de Conservação de Proteção Integral ou de Uso Sustentável; instalação de empreendimento causador de significativo impacto ambiental; afetação/impacto/interferência do empreendimento na UC.

É inequívoco que a aplicabilidade do Art. 36, § 3º da Lei Federal 9.985/2000 está relacionada às Unidades de Conservação nos moldes conceituados pelo Art. 2, inc. I da Lei Federal 9.985/2000, o que não significa dizer, contudo, que as regras contidas nos atos normativos instituidores das APEs não devam ser respeitadas.

Em nenhum momento está se pretendendo afirmar que as Áreas de Proteção Especial são passíveis de intervenção sem a necessidade de observância de qualquer cuidado, zelo, regra, princípio ou, mesmo, de manifestação do órgão responsável por sua administração.

Pelo contrário, todas as regras disciplinadas no ato normativo responsável pela criação da APE, voltadas a garantir a proteção territorial daquele espaço que, conforme dito, cumpre um relevante papel para a proteção do patrimônio ambiental, histórico, cultural, paisagístico e científico, devem ser rigorosamente observadas, não penas pelos órgãos públicos, mas também, por toda a sociedade.

O que se pretende destacar aqui é a impropriedade técnica de se relacionar o Art. 36, § 3º da Lei Federal 9.985/2000 à figura ao qual o mesmo não diz respeito, não está relacionado e, portanto, não surte efeitos.     

Fato é que, apesar da necessidade de se evitar equívocos interpretativos, várias são as razões que justificam a defesa das Áreas de Proteção Especial, razões estas que, a primeira vista, podem parecer irrelevantes, porém que, num olhar mais clínico, revelam-se como garantidoras da sobrevivência humana não apenas do ponto de vista biológico ou biofísico, mas também, antropológico e sociocultural, na medida em que visam garantir a preservação da memória humana.  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2012.

BRASIL. Lei Federal no6.766, de 19 de dezembro de 1979, publicada no Diário Oficial da União em 20/12/1979. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm. Acesso em 26/09/2013.

BRASIL. Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, publicada no Diário Oficial da União em 23/07/2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm. Acesso em 26/09/2013.

MINAS GERAIS. Lei Estadual nº 19.484, de 12 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 13/01/2011 altera a Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002. Disponível em: http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/index. Acesso em 26/09/2013.

MIRANDA. Marcos Paulo de Souza. Áreas de Proteção Especial: valiosos e pouco conhecidos instrumentos de defesa do meio ambiente, do ordenamento urbano e do patrimônio cultural. Disponível em: https://aplicacao.mp.mg.gov.br/xmlui/handle/123456789/964.

[1] A Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, publicada no Diário Oficial da União em 23/07/2000 é responsável por regulamentar o artigo 225, § 1º, inc. I, II, III e VII da Constituição Federal; instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e por outras providências. 

[2]A LEI Federal no6.766, de 19 de dezembro de 1979, publicada no Diário Oficial da União em 20/12/1979 é responsável por dispor sobre o parcelamento do solo urbano e por outras providências.

[3] O Art. 225 da Constituição Federal de 1988 dá tratamento constitucional ao meio ambiente, estabelecendo que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (...)

[4] MIRANDA. Marcos Paulo de Souza. Áreas de Proteção Especial: valiosos e pouco conhecidos instrumentos de defesa do meio ambiente, do ordenamento urbano e do patrimônio cultural. Disponível em: https://aplicacao.mp.mg.gov.br/xmlui/handle/123456789/964

[5] A Lei Estadual nº 19.484, de 12 de janeiro de 2011, publicada no Diário Oficial do Estado em 13/01/2011 altera a Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre as políticas florestal e de proteção à biodiversidade no Estado.

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