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A cooperação entre o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Congresso Nacional (CN)

A cooperação se traduz em resultados práticos, ou seja, acórdãos, juntamente com relatório e voto, após a execução de auditorias, inspeções, fiscalizações ou fornecimento de informações solicitadas pelo Congresso Nacional e executadas pelo órgão técnico de controle externo, o TCU.

Direito Administrativo | 24/mai/2013

1. Controle externo e separação dos poderes

A separação dos poderes é um princípio fundamental, baseado na doutrina tripartite de Montesquieu. Essa divisão está consagrada no art. 16 da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e no art. 2º da nossa Lei Maiori.

A manutenção da harmonia entre os poderes, ou seja, a não preponderância de um Poder sobre outro se apoia no sistema de freios e contrapesos (checks and balances americanoii), que permite a interferência legítima de um Poder sobre o outro, nos limites estabelecidos constitucionalmente.

Nesse contexto, o Parlamento é o mandatário dos desejos da população e que delega ao administrador público, por intermédio de leis e principalmente da Lei Orçamentária Anual (LOA)iii, a responsabilidade de executar as políticas públicas, ficando encarregado de verificar seu cumprimento.

Esse administrador tem o dever de prestar contas. Tal obrigação encontra-se entre os princípios constitucionais sensíveisiv, sendo motivo de intervenção federal ou estadual caso seja desrespeitada (art. 34, VII, d, e art. 35, II da Constituição Federal de 1988 - CF/88).

No voto da Ministra Ellen Gracie, no âmbito da Adin 1.175-8, julgada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), que decidiu ser compatível com a Constituição o controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas. Ela destaca que o “dever de prestar contas decorre, na verdade, do próprio mecanismo de checks and balances do sistema constitucional, regra inafastável à perfeita realização do princípio democrático” (Brasil, 2013).

O Congresso Nacional (CN) possui a missão típica de elaborar as leis e também fiscalizarv. Para essa última atividade, conta com o apoio do Tribunal de Contas da União (TCU), que teve seu rol de atribuições aumentado pelas Constituições Republicanas.

Mesmo com sua afirmação na condição de órgão independente e autônomo, não se pode esquecer que o titular do controle externo é o Congresso Nacional, que o exerce com apoio do TCU. O art. 70 da CF/88 estabelece que:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Aqui a expressão controle externo está empregada de forma genérica. Precisa-se distinguir o controle externo de cunho técnico, mais próximo do realizado pela Corte de Contas; e de cunho político mais abrangente, o qual é exercido por toda sociedade representada pelos membros que compõem o Parlamento.

O exercício do controle externo político é percebido no julgamento anual das contas de governo do titular dos poderes (Presidente, Governador e Prefeitos, no caso do Poder Executivo), que também é subsidiado pelo controle externo técnico, mediante o parecer préviovi formulado pelas Cortes de Contas.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006, p. 23) ao analisar as atribuições dos tribunais de contas menciona tanto a cooperação técnica quanto a de natureza política.

No mesmo tom é o dizer do Ministro Benjamin Zimyler (1998, p. 23):

O controle externo exercido pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas vertentes: o controle político, realizado pelas Casas Legislativas, e o controle técnico, que abrange a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União.

Na verdade, essa cooperação não é de hoje, ela está prevista desde a célebre Exposição de Motivos do Decreto 966-A, de 7/11/1890, que criou o Tribunal de Contas da Uniãovii. Tal exposição foi de Rui Barbosa, patrono da Corte de Contas, e dispunha:

Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura e intervindo na administração, seja não só o vigia como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças.

O controle de um Poder sobre outro. A contenção de poderes, para que jamais um esteja em situação de supremacia em relação ao outro. Nessa linha, o Poder Legislativo vigia o Executivo, principalmente na execução das despesas e arrecadação das receitas. Dito de outra forma, no cumprimento dos objetivos e metas do Plano Pllurianual (PPA) ou na concretização das políticas públicas desenhadas em várias leis, que devem sempre promover, em última instância, benefícios para sociedade.

2. As Solicitações do Congresso Nacional ao TCU

Nas atribuições do TCU definidas pela CF/88 há referência expressa ao CN, Câmara dos Deputados (CD) e ao Senado Federal (SF) nos seguintes termos:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

(...)

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

(...)

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

(...)

§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.

Essas competências irradiam e são detalhadas pela Lei Orgânica do TCU (LOTCU) - Lei 8.443/92, os Regimentos Internos do TCU, do Senado, da Câmara e do CN. Ademais, há atribuições espalhadas em outras normas, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O atendimento ao CN é notado no atual site do TCU que está dividido em quatro perfisviii, a saber: Sociedade, Imprensa, Congresso Nacional e Público Interno. Com isso, demonstra-se a preocupação em proporcionar condições para o intercâmbio de informações entre o Parlamento e a Corte de Contas.

Ao acessar a área destinada ao CN, verifica-se a existência também da Assessoria Parlamentar, cujas competências estão na Resolução nº 253, de 21/12/2012, (BTCU n° 30). Essa assessoria tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes relativas ao relacionamento do Tribunal com o Congresso Nacional (art. 24 da Resolução).

Um exemplo da cooperação entre o CN e o TCU está no art. 95 da LDO/2013, Lei 12.708/2012, que dispõe sobre o envio em até setenta dias após o encaminhamento do projeto de lei orçamentária, da relação atualizada de contratos, convênios entre outros relativos aos subtítulos nos quais forem identificados indícios de irregularidades graves. São as conhecidas fiscalizações de obras do TCU, cujos resultados do último relatório encontram-se no Acórdão 2.928/2012-Plenário.

Há outro exemplo dessa relaçãoix como o parecer prévio das contas de governo mencionado anteriormente, contudo empenhou-se, nessas breves linhas, em tratar um pouco mais das solicitações do CN, incisos IV e VII do art. 71 e art. 72 da CF/88.

Na LOTCU, art. 38, existe um capítulo próprio denominado “Fiscalização exercida por iniciativa do Congresso Nacional”. Da mesma forma, os arts. 231 a 233 do RITCU tratam das solicitações do Congresso Nacional. O Regimento define que os pedidos de informação e as solicitações do CN tramitarão em regime de urgência, bem como elenca os legitimados para solicitar informações e a realização de auditorias e inspeções: a) Presidente do Senado Federal; b) Presidente da Câmara dos Deputados; e c) presidentes de comissões do Congresso Nacional, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, quando por aquelas aprovadas.

Vale lembrar que no caso de solicitação de auditoria, a questão será levada ao Plenário do TCU para sua inclusão no plano de fiscalização.

O art. 24 do Regimento Interno da CD prevê que as comissões solicitam a realização de auditorias entre outras com auxílio do TCU. Já o Regimento Interno do SF, em seu art. 102-A, dispõe que compete à Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle solicitar ao TCU que realize auditorias e inspeções.

Após essa previsão nos normativos, resta a análise da forma de operacionalização dessas medidas que se encontra na Resolução 215, de 20/8/2008, do TCU, alterada pela Resolução 248, de 25/4/2012 (DOU de 22/8/2008).

Em seu texto, observa-se que há quatro tipos de solicitações do CN, a saber:

I – solicitação de fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades da Administração Pública, nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituição Federal;

II – solicitação de informação sobre fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de inspeções e auditorias realizadas, nos termos do art. 71, inciso VII, da Constituição Federal;

III – solicitação de pronunciamento conclusivo sobre regularidade de despesa, nos termos do art. 72, caput e § 1º, da Constituição Federal.

IV - solicitação de providências em relação às conclusões de relatório de comissão parlamentar de inquérito, nos termos dos arts. 1º e 2º da Lei nº 10.001/2000.

Ressalta-se que caso seja apresentada solicitação por não legitimado orienta-se sua transformação em representação, desde que sejam verificados indícios de irregularidades (art. 4º da Resolução). Por exemplo, se um parlamentar individualmente elaborar a solicitação, sem leva-la à deliberação da comissão respectiva da qual participa. Ela poderá ser transformada em processo de representação, mas jamais seguirá como solicitação do CN, pois o interessado, que elaborou o pedido, não é legitimado.

Evidencia-se o tratamento especial dado aos processos de origem no CN. Eles tramitam em regime preferencial, além da natureza urgente. Somente o Plenário deve aprecia-los e de forma unitária (arts. 5º e 6º da Resolução).

A Resolução veda o seu encerramento antes do atendimento integral, seu apensamento a outro processo ou conversão e também proíbe seu desmembramento.

O volume de fiscalizações realizadas pelo Tribunal em razão de solicitações do CN, em 2011 e 2012, são, respectivamente, 203 e 326 (Brasil, 2013, p. 30). Além disso, integrantes do Tribunal participaram de 153 audiências públicas e 86 reuniões expositivas naquela Casa Legislativa (Brasil, 2013, p. 13).

Em 2013, por intermédio de pesquisax disponibilizada no site do TCU, verificou-se a existência de 24 processos do tipo “Solicitação do Congresso Nacional”. A título de exemplo, listaram-se quatro deles:

  1. TC 001.518/2013-5 - Fiscalização realizada pelo TCU com relação aos contratos e às obras do projeto de transposição do rio São Francisco.

  2. TC 001.816/2013-6 - Convênios firmados entre o Ministério do Esporte e organizações não governamentais, no âmbito do programa Segundo Tempo.

  3. TC 001.820/2013-3 - Denúncias de irregularidades nos portos de Paranaguá e Antonina e a atuação da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).

  4. TC 005.382/2013-0 - Auditoria nas contas do Tesouro Nacional, referente à desoneração não repassada à Previdência Social.

A resolução prevê que o Acórdão proferido em processo de solicitação do Congresso Nacional deve conter entre outros elementos, indicação do colegiado solicitante, identificação da solicitação na origem, o expediente de encaminhamento ao Tribunal e manifestação sobre o atendimento parcial ou integral (art. 17, §2º).

Para visualização, transcreveram-se partes do Acórdão 215/2013 - TCU - Plenário, em que é possível identificar os campos exigidos pelo normativo.

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional, originária da Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 35/2011, elaborada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados a partir de pedido de autoria do Deputado Federal Jorge Boeira, para que se apure a execução do contrato de concessão do trecho rodoviário Curitiba-Florianópolis, em particular quanto às receitas auferidas em confronto com as despesas realizadas pela concessionária, bem como verifique o adimplemento dos compromissos por ela assumidos.

(...)

9.1. comunicar à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados que a apuração solicitada na Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 35/2011 foi objeto de auditoria conduzida no âmbito do TC-005.534/2011-9, apreciada no mérito pelo Acórdão 3.346/2012 – Plenário, prolatado em Sessão de 05.12.2012, decisão esta ainda não transitada em julgado em decorrência da interposição de recurso não analisado;

9.2. encaminhar à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados cópia do Acórdão 3.346/2012 – Plenário, bem como do relatório e voto que o fundamentam;

9.3. considerar integralmente atendida a presente solicitação do Congresso Nacional, arquivando-a.

A solicitação do CN prevista na CF/88 e disciplinada em diversos atos infraconstitucionais e infralegais é um processo de materialização do controle externo, baseado na cooperação entre o CN e o TCU, que busca assegurar equilíbrio e harmonia entre os poderes.

3. Conclusão

O controle externo é um poderoso instrumento responsável pelo equilíbrio entre os poderes. A manutenção da harmonia entre eles prevista no art. 2º da CF/88 é verdadeiro princípio fundamental.

Nesse contexto, cabe ao Poder Legislativo titular do controle externo com a cooperação do Tribunal de Contas da União fiscalizar a execução daquilo que foi delegado ao Poder Executivo, sobretudo, o exposto nas leis do Sistema de Planejamento e Orçamento: PPA, LDO e LOA.

Ali estão os programas de governo, as prioridades, as metas e a previsão de receita e a autorização de despesa.

Na relação entre o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União, a Constituição Federal dispõe sobre aspectos que foram posteriormente normatizados. No caso das solicitações do CN, elas são mecanismos que demonstram a cooperação e auxílio prestado pela Corte de Contas àqueles que representam a sociedade.

Nesse breve artigo, apresentaram-se as principais características dessa relação, em especial os pedidos feitos pelo CN. Sem adentrar nas justificativas de cada um deles, que podem ser inspiradas nos mais diversos motivos, por exemplo, reportagens jornalísticas, denúncias ou apenas questões políticas. Por isso, é preciso aprofundar os estudos dessas solicitações e seus respectivos resultados após seu cumprimento, com objetivo de aprimorar a cooperação entre os dois órgãos. Principalmente, porque eles estão “no mesmo barco”, nas palavras do professor Carlos Ayres Britto (2001, p. 5).

Dessa forma, a cooperação entre o Congresso Nacional e o TCU se traduz em resultados práticos, ou seja, acórdãos, juntamente com relatório e voto, após a execução de auditorias, inspeções, fiscalizações ou fornecimento de informações solicitadas pelo Congresso Nacional e executadas pelo órgão técnico de controle externo, o Tribunal de Contas da União. Com efeito, em última instância, concretiza-se a teoria da separação dos poderes de Montesquieu ou mais precisamente o modelo de freios e contrapesos.

Referências

BRASIL. Diário da Justiça de 19/12/2006. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.175-8/DF.Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <www.stf.jus.br>. Acesso em: 20 fev. 2013.

______. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.928/2012- TCU - Plenário. Ministro Relator: Aroldo Cedraz. Sessão: 30 out 2012. Disponível em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/>. Acesso em: 23 fev. 2013.

______. Tribunal de Contas da União. O Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União: Controle Externo Integrado. 3. Ed. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral de Controle Externo, 2013. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2536667.PDF/>. Acesso em: 23 fev. 2013.

BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. I, nº. 9, dezembro, 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso 23 fev 2013

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Parlamento e a Sociedade como Destinatários do Trabalho dos Tribunais de Contas. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n 4, dezembro, 2005, janeiro, fevereiro, 2006. Disponível na internet: http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 21 fev. 2013.

ZIMYLER, Benjamin. Questões de controle. Controle das finanças Públicas no brasil: visão atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, n. 76, p. 21-42, abr./jun. 1998. Disponível em:<http://www.tcu.gov.br > Acesso em: 20 fev. 2013.

Notas

i Art. 16 A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição (Declaração de direitos do homem e do cidadão de 1789). Disponível em http://www.direitoshumanos.usp.br/. Acesso: 23 fev 2013.

Art. 2º da CF/88 São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Ressalta-se que a atual discussão entre os Poderes Legislativo e Judiciário quanto à PEC 33/11, que submete decisões do STF ao Poder Legislativo, na opinião de vários autores e inclusive na fundamentação do pedido de liminar contrária à PEC do PSDB e PPS encontram-se seus argumentos na “separação dos poderes” do art. 2º da CF/88.

ii Contrapondo-se à concepção francesa de nítida separação dos poderes temos a concepção americana do checks and balances, que não está baseada naquela ideologia, mas sim na de recíproco controle e equilíbrio dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

iii A LOA/2013, Lei 12.798, foi publicada no DOU de 5/4/2013, ou seja, com mais de três meses de atraso. É preciso mais atenção com essa lei, porque ela é, nos ensinamentos do ex-Ministro do STF, Carlos Ayres Britto, “por ser a lei orçamentária, no cotidiano da Administração Pública, o mais importante dos diplomas normativos infraconstitucionais. Tanto assim que o art. 85 do Texto Magno, inciso VI, categoriza como crime de responsabilidade os atentados contra ela.” (BRITTO, 2001, p. 5).

iv Nos dizeres de José Afonso da Silva: “Esses princípios são aqueles que estão enumerados no art. 34, VII, que constituem o fulcro da organização constitucional do País, de tal sorte que os Estados federados, ao se organizarem, estão circunscritos à adoção (a) forma republicana do governo; (b) do sistema representativo e do regime democrático; (c) dos direitos da pessoa humana; (d) da autonomia municipal; (e) da prestação de contas da administração direta e indireta.

v No site da Câmara dos Deputados, constata-se a missão do Parlamento: “O Poder Legislativo cumpre papel imprescindível perante a sociedade do País, visto que desempenha três funções primordiais para a consolidação da democracia: representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.”

vi No âmbito dos municípios, o parecer prévio emitido pelo órgão competente sobre as contas do Prefeito, só será afastado mediante decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, § 2º, da CF/88).

vii Destacado também foi o papel do Tenente-Coronel Innocêncio Serzedello Corrêa, que inclusive dá nome ao Instituto de ensino ligado ao Tribunal, o Instituto Serzedello Corrêa (ISC), que se empenhou pela instalação do Tribunal, a qual só ocorreu em 17 de janeiro de 1893. Ele era Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto (http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional) Acesso: 21 fev 2013.

viii Perfis são as abas existentes no topo do site do TCU, que buscam reunir informações de interesse comum a determinados grupos pré-definidos.

ix Também não se pode esquecer que seis ministros dentre os nove, que compõem o TCU, são escolhidos pelo Congresso Nacional (art. 73 da CF/88).

x A pesquisa foi realizada em 10/4/2013, com os seguintes critérios: ANO:2013. TIPO: Solicitação do Congresso Nacional. No endereço: https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/ Processos.faces

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