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Poder disciplinar: instrumento de combate à corrupção na Administração Pública Federal

A Administração Pública tem em mãos um instrumento punitivo valiosíssimo, que pode expurgar do seu quadro de servidores aquele que, por meio de um ato administrativo, faz uso indevido do dinheiro público, quase sempre em benefício próprio ou de terceiro.

Direito Administrativo | 07/set/2012

1. Introdução

O estudo da corrupção no setor público e dos meios legais para combatê-la é de extrema atualidade. A todo instante são noticiados pelos veículos de comunicação – jornal televisivo, jornal escrito, programas radiofônicos, dentre outros – e pelas redes sociais, casos de corrupção envolvendo a Administração Pública, praticados por particulares e agentes públicos, ou mesmo envolvendo somente estes últimos. O fato é que essa prática nefasta é perpetrada pelos mais variados agentes públicos – parlamentares, chefes do Executivo, titulares de Ministérios – e os servidores públicos em geral.

A importância do estudo do tema se torna mais premente pelo fato dos atos de corrupção trazerem consequências negativas diversas para a sociedade, a exemplo da ausência da prestação de serviços de qualidade pelo Estado a seus administrados, de sua prestação precária ou da completa inexistência dessa prestação, em face dos recursos que estavam destinados aos serviços públicos – saúde, educação e segurança dentre outros serviços – terem sido desviados dessa finalidade ou, simplesmente, terem sido empregados de forma irregular, a exemplo da fraude em processos licitatórios.

Outra evidente consequência do “fenômeno” é a perda da confiança da Administração Pública por parte de seus administrados que, em última instância, passam a ver o Estado como um ente sem serventia – a não ser para alimentar alguns poucos que nele estão instalados – e por isso incapaz de promover o bem comum, sua finalidade precípua. Não é à toa que a sociedade tem se mobilizado, por intermédio de protestos públicos, e exigindo o fim de tal prática, a exemplo da marcha contra a corrupção realizada, anualmente, nas principais cidades do país. Outra medida importante é a utilização, em plenitude, dos instrumentos de combate constantes do arcabouço jurídico em vigor.

Tratar dos instrumentos de combate à corrupção no serviço público existentes na ordem jurídica brasileira, especificamente, àqueles relativos ao “Poder Disciplinar” constantes nas normas administrativas é o objetivo do presente estudo que buscou conceituar os atos de corrupção no âmbito da administração pública, além de elencar e especificar as respectivas medidas punitivas. Para tanto, foram utilizadas fontes bibliográficas no âmbito do Direito Constitucional e do Direito Administrativo, assim como, a legislação em vigor acerca do tema. 

2. Administração Pública Federal

2.1. Conceitos

A doutrina apresenta vários significados para a expressão Administração Pública. Meirelles (2011, p.63), por exemplo, a define em seu sentido formal como sendo “o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo”; no sentido material como “o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral”; no sentido operacional como sendo “o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.” Em seguida, o eminente administrativista a define numa visão global como sendo “todo o aparelhamento do Estado preordenado á realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

O presente trabalho, quando menciona a expressão Administração Pública, refere-se a última definição apresentada acima.  Ou seja, é o aparelho estatal que tem por objetivo a realização dos serviços que lhe foram confiados, com o objetivo de satisfazer a necessidade da sociedade.

No que tange à expressão Federal, esta diz respeito à Administração Pública como instrumento da União, ente federativo que integra a República Federativa do Brasil, conforme dispõe o art. 1º c/c o art. 18 da Constituição Federal.

3. Corrupção

3.1.  Conceito

O significado do termo “corrupção”, segundo o dicionário Aurélio da Língua Portuguesa é o “ato ou efeito de corromper; decomposição; putrefação; devassidão; depravação; perversão; suborno; peita.” Em outra direção, Caldas Aulete apresenta os seguintes significados para a palavra corrupção: “Ato ou efeito de subornar, vender e comprar vantagens, desviar recursos, fraudar, furtar em benefício próprio e em prejuízo do Estado ou do bem público”.

Verifica-se, assim, que aplicado à administração pública ou aos atos praticados por agentes públicos os contornos do conceito denotam vantagem pessoal em detrimento de dos bens e direitos da sociedade.

4. Poder Disciplinar

4.1. Conceito

Segundo Meirelles (2011, p. 130), este poder “é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.”

Di Pietro (2010, p. 94) também afirma que “Poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas á disciplina administrativa”.

Sendo assim, este poder consiste no dever de punir da Administração ante o cometimento de faltas funcionais ou no caso de violação de deveres funcionais por partes de seus agentes públicos, em especial os servidores públicos.

4.2.Fundamento legal

A lei 8.112/90 disciplina em seu capítulo V, das Penalidades, as espécies, quem tem competência para aplicá-las, quando deverão ser aplicadas, em que medida devem ser aplicadas. Conforme o art. 127 do referido diploma legal, enumera seis espécies de sanções disciplinares em ordem crescente de gravidade:

a)      Advertência é uma penalidade leve, aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição ou de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais grave;

b)      Suspensão consiste no afastamento do servidor faltoso do cargo que ocupa por determinado período de tempo. Será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com advertência e de violação de outras proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias;

c)      Demissão é exclusão do servidor, de forma definitiva, do cargo que ocupava. Será aplicada, dentre outros casos, quando houver aplicação irregular de dinheiro público, lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional e corrupção;

d)     Cassação de aposentadoria ou disponibilidade, a primeira consiste na pena imposta ao servidor inativo, por aposentadoria, e a segunda é sanção aplicada ao servidor que está em inatividade por um certo período de tempo;

e)      Destituição de cargo em comissão, penalidade imposta ao agente público nomeado para cargo ad nutun, e será aplicada nos casos de faltas puníveis com suspensão ou demissão;

f)       Destituição de função comissionada.

No entanto, essa ordem legalmente disposta das penalidades não significa que a autoridade competente para aplicá-la tenha que começar sempre pela mais branda até alcançar a mais gravosa. Muito pelo contrário, a autoridade aplicará, entre as alternativas legais, a que satisfaça o interesse de serviço e a que mais bem reprima a falta perpetrada.

O art. 141 dispõe que as penalidades disciplinares serão aplicadas pelas seguintes autoridades:

I - pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade;

II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias;

III - pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias;

IV - pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão.

4.3. Apuração da falta funcional e a aplicação da penalidade

A apuração de qualquer falta funcional deve obedecer ao procedimento legal estabelecido, observando os princípios do contraditório e da ampla defesa, insculpidos no artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal. Do mesmo modo, a aplicação de punição sempre é precedida da apuração da responsabilidade do servidor faltoso, por meio de procedimento administrativo, e a sanção deverá estar conformada com a falta praticada.

A Lei 8.112/90 dispõe, no seu artigo 148, que “O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido.”

A mesma lei determina, ainda, no Art. 146, que:

Sempre que o ilícito praticado pelo servidor ensejar a imposição de penalidade de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, será obrigatória a instauração de processo disciplinar.

Diante do já exposto, percebe-se que a Administração Pública tem em mãos um instrumento punitivo valiosíssimo, que pode expurgar do seu quadro de servidores aquele que, por meio de um ato administrativo faz uso indevido do dinheiro público, quase sempre em benefício próprio ou de terceiro. A autoridade Pública pode e deve utilizar desse instrumento,  concorrendo, desse modo, para diminuir a incidência da corrupção no âmbito da Administração Pública.

5. Considerações Finais

O presente estudo se propôs a tratar de uma prática historicamente corriqueira no âmbito da Administração Pública Federal brasileira, a corrupção, materializada no desvio do dinheiro público e, de um dos meios de combatê-la: o Poder Administrativo Disciplinar.

É exatamente em virtude do volume de recursos públicos desviados de sua finalidade que o Estado deixa de cumprir o seu papel de agente promotor do bem estar social, o que acontece quando, por exemplo, os recursos que deveriam ser utilizados em programas educacionais, em programas de saúde pública, em saneamento básico, são desviados para uma finalidade distinta daquela para a qual foi proposta.

O Poder Disciplinar, conforme conceito apresentado pela doutrina consiste no dever de punição administrativa ante o cometimento de faltas funcionais ou violação de deveres funcionais por agentes públicos. A legislação prevê várias modalidades e gradações de punição às faltas dos agentes públicos, permitindo à administração pública vários modos de combater a corrupção e de penalizar o cometimento de atos lesivos ao patrimônio público.

Uma vez utilizado de forma adequada pelas autoridades competentes, o Poder Disciplinar se constitui num instrumento importante, ao lado de outros, para satisfazer o desejo de uma Administração Pública eficiente e eficaz no cumprimento de seus deveres. 

Referências Bibliográficas

BRASIL, República Federativa do. Constituição. Outorgada em 01 de outubro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Consultado em 25.4.2012

BRASIL, República Federativa do. Lei nº 8112. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.  Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm. Consultado em 25.4.2012

CALDAS, Aulate. Verbete Corrupção in: iDicionário. http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op=loadVerbete&pesquisa=1&palavra=corrup%E7%E3o

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Verbete Corrupção in: Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 3 ed. rev. e atual. São Paulo: Positivo, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

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