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Prerrogativas da Fazenda Pública em juízo e o princípio da isonomia

O presente artigo visa comprovar a convivência harmônica entre as prerrogativas processuais outorgadas à Fazenda Pública em juízo e o princípio constitucional da isonomia, justificando-se o tratamento especial em face do interesse público a ser preservado, interesse esse que tem como titular a própria coletividade.

Direito Tributário | 04/jan/2011

INTRODUÇÃO

O Estado é organizado de forma complexa. Isso ocorre não por vontade do próprio ente, mas em função da natureza jurídica dos interesses que lhe foram confiados para guarda e execução.

A Administração Pública é uma das faces do Estado, a qual compete a consecução dos interesses da sociedade, visando o bem comum do cidadão.

O Estado quando ingressa em juízo, como demandante ou demandado, recebe a denominação corriqueira de Fazenda Pública, a qual irá representá-lo na defesa de seus interesses, particularmente no que toca à proteção do erário público, evitando a sua onerosidade. Importante destacar que o peso que onera a gestão da coisa pública torna bastante diferenciadas suas relações jurídicas daquelas que envolvem apenas os particulares.

Nesse sentido, é imprescindível que a Fazenda Pública tenha um tratamento compatível com sua realidade, que lhe dê condições de exercer em juízo um efetivo contraditório.

Quando litigam em juízo o Estado e o particular, as realidades que se manifestam são inequivocamente diversas, justificando-se a adoção de regras processuais próprias em favor do Estado, propiciando um equilíbrio de tratamento entre as partes.

Dependendo da relação jurídica estabelecida em juízo, pode a Fazenda Pública figurar em qualquer dos pólos da relação processual, seja no pólo ativo, como autora, assistente ou interessada, seja no pólo passivo, como ré, opoente, reconvinte ou excipiente, ou ainda como terceira interessada.

Para atuar em pé de igualdade com a particular na relação jurídica instaurada por meio do processo judicial, a Fazenda Pública se faz valer de certas prerrogativas conferidas pelo ordenamento jurídico, tais como o prazo dilatado para recorrer e contestar, o juízo privativo de suas ações, a forma particular de comunicação dos atos processuais, o reexame necessário, a impenhorabilidade de seus bens, dentre outros.

As prerrogativas concedidas em nosso ordenamento processual à Fazenda Pública em juízo estão esparsas em diversas leis e medidas provisórias, as quais têm se consolidado ao longo dos anos, tanto na doutrina quanto na jurisprudência dos tribunais.

Todavia, a questão das prerrogativas ainda é tema bastante polêmica, havendo vozes respeitáveis que identificam em tais prerrogativas evidente infração ao princípio da isonomia.

O presente artigo visa comprovar a convivência pacífica entre as prerrogativas processuais outorgadas à Fazenda Pública e o princípio constitucional da isonomia, justificando-se o tratamento favorecido em razão do interesse público a ser preservado, interesse esse cujo próprio titular é a coletividade.

Buscou-se evidenciar a compatibilidade das prerrogativas à luz do princípio da isonomia, sem, contudo, tratar especificadamente de cada prerrogativa prevista no ordenamento jurídico.

COMPATIBILIDADE DAS PRERROGATIVAS FRENTE AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA

O significado de justiça sempre foi pauta de meditação de grandes filósofos que, já em tempos remotos, buscavam o alcance de seu conceito, inspirando-se nos ideais das relações humanas, das leis e do Estado.

O conceito de justiça remonta à Aristóteles que o vinculou à idéia de igualdade, cujo ápice se deu com a Revolução Francesa, período em que foram consagrados os diretos de liberdade, fraternidade e igualdade entre os homens.

Quando se fala em isonomia, pensa-se, desde logo, na igualdade como critério de justiça. Por certo, sem igualdade não se poder medir qualquer grau de justiça.

Por outro lado, os homens não são iguais, e sendo diferentes, igualá-los matematicamente inviabilizaria uma medida de igualdade, tornado-a, consequentemente, injusta. Desse modo, para se aferir o grau de justiça entre os homens, estabelece-se a igualdade na medida de se tratar desigualmente os desiguais, exsurgindo daí o princípio da constitucional da isonomia (no seu aspecto material).

Todavia, o princípio, atualmente presente em praticamente todas as constituições erigidas pelo homem, é o da igualdade perante a lei (formal). Referido princípio, embora presente na vigente Constituição Nacional (art. 5º, caput, CF/88), não resultou suficiente para dissolver as dúvidas sobre o seu conteúdo.

Afirma o texto constitucional que todos gozam de igualdade de direitos, em princípio. Assim, qualquer discriminação quanto ao gozo de direitos, tem de ser expressa ou implicitamente prevista na Constituição, sob pena de ser viciada pela inconstitucionalidade. [1]

Há entendimento pacífico de que a extensão deste preceito não tem a amplitude necessária que possibilite o efetivo nivelamento dos cidadãos diante da norma legal posta, e que, deste modo, a própria lei não poderia ser concebida em dissonância com a isonomia, como afirma BANDEIRA DE MELLO. [2]

Realmente, segundo o citado doutrinador, os ideais que regem a igualdade devem ser observados não só pelo aplicador das leis, mas especialmente pelo próprio legislador.

É evidente que ao buscar o cumprimento de uma lei, todos por ela abarcados hão de receber tratamento equânime, de tal sorte que ao próprio preceito legal é defeso instituir disciplinas distintas para situações equivalentes. Nesse sentido, lícito inferir que as leis devem ser aplicadas conforme as leis, isto é, de acordo com o que nelas se contém.

A igualdade entre indivíduos perante o ordenamento jurídico, assegurada pela Constituição, não significa afirmar que todos devem ser tratados de forma idêntica, sobretudo em face das leis infraconstitucionais. É inconcebível pretender a igualdade nestes termos, pois, inviável impor a todos os indivíduos exatamente os mesmos ônus ou lhes conferir precisamente os mesmos direitos sem fazer qualquer distinção entre eles (HANS KELSEN). [3]

Ainda, segundo o professor BANDEIRA DE MELLO, o que se absorve de mais importante nesse princípio é o estabelecimento de uma igualdade entre os cidadãos perante a norma legal e que estas não podem ser elaboradas sem estarem sujeitas ao dever de conferir tratamento equivalente às pessoas. Desta forma, esse princípio estabelece que a lei deve ser norma direcionada não somente para o aplicador da lei, mas também para o próprio legislador, o qual, por conseguinte, será aquele a quem se destinará o preceito constitucional da igualdade perante a legislação. [4]

Para ele, o que efetivamente deve ser exigido para cristalizar a igualdade, é que exista um elo de correlação lógica entre a característica diferencial utilizada e a distinção de tratamento em função dela conferida, bem assim que tal correlação não viole interesses consagrados na Constituição. Quando houver compatibilidade entre estes dois critérios, certamente não se estará diante de uma violação ao princípio da isonomia.

Outrossim, não se pode atribuir tratamento diferenciado com base em fatores estranhos aos que receberão tal tratamento. Como exemplo disso, tome-se uma pessoa que tenha sua inscrição em concurso público para Técnico Judiciário da Justiça Federal impedida pelo fato de se negro, certamente estará sofrendo uma discriminação inconstitucional, dada a flagrante violação ao princípio da igualdade, uma vez que o fator de discriminação aqui utilizado (cor da pele), em hipótese alguma se coaduna com o objetivo da norma. De outro lado, se for impedida a inscrição de um cadeirante a um concurso público visando à seleção de salvavidas, não se estará diante de agressão ao princípio da igualdade, vez que o fator de discriminação utilizado (deficiência física) se coaduna com o objetivo do concurso.

Nas relações jurídicas envolvendo as pessoas jurídicas de direito público, a isonomia também deve ser assegurada sempre, não significando que o tratamento dado ao particular que integra um dos pólos da relação deve ser idêntico ao dado ao Poder Público. Isso porque, tomando-se os critérios fixados pelo professor BANDEIRA DE MELLO para verificar se a isonomia está ou não sendo observada numa determinada situação concreta (elemento de discriminação utilizado e a finalidade da norma), sempre a finalidade da norma deverá ser apreciada à luz dos princípios que regem a atividade da administração pública, os quais conferem prerrogativas à Fazenda Pública em juízo.

Na seara do direito processual, a isonomia deve ser compreendida sob o aspecto da igualdade material, buscando promover o equilíbrio processual entre as partes, não podendo ser analisada pura e simplesmente sob seu aspecto formal.

Este conceito mais lapidado de isonomia processual acabou ensejando mudanças na interpretação de certos dispositivos da lei processual, no sentido de que a solução de um conflito levado a juízo deve se aproximar ao máximo de um significado de justiça.

Seguindo esta linha de raciocínio, entende-se que a concessão de prerrogativas processuais à Fazenda Pública com a finalidade de atender ao interesse público, não implicaria necessariamente na violação do princípio da isonomia.

Contudo, o grande desafio enfrentado atualmente pela doutrina e jurisprudência é exatamente determinar se as prerrogativas (privilégios para alguns) conferidas à Fazenda Pública em juízo não contrariam o princípio constitucional da isonomia, (caput do art. 5º), que preceitua que todos são iguais perante a lei, sem diferenças de qualquer natureza.

No Código de Processo Civil este princípio encontra-se erigido no artigo 125, que prescreve ao juiz que ao dirigir o processo, assegure às partes, igualdade de tratamento, para que tenham as mesmas oportunidades de demonstrar suas razões e fazer valer seus direitos.

Sabe-se que assegurar a igualdade não significa atribuir sempre tratamento igual às pessoas que, sendo desiguais, merecem tratamento diferenciado como forma inevitável de se assegurar essa isonomia prevista na Constituição, que tem nos fundamentos aristotélicos seus alicerces primários.

O princípio da isonomia não deve ser visto somente sob a ótica formal, estabelecendo de forma abstrata a igualdade pura e simplesmente. Para que seja cumprida a norma constitucional, o legislador deve ponderar o conteúdo das normas a fim de tratar desigualmente os desiguais, tratando igualmente apenas os iguais. Na inversão do ônus da prova, por exemplo, há uma clara inclinação estatal em favorecer uma parte em detrimento da outra. No entanto, tal favorecimento se justifica, haja vista a condição de hipossuficiência econômica do consumidor frente ao fornecedor. Não há discordância, do mesmo modo, na prioridade de tramitação de processos nos quais figurem como partes pessoas idosas (art. 71 do Estatuto do Idoso; art. 1.211-A, do CPC).

Sempre que a Fazenda Pública figurar como parte numa ação judicial, a relação jurídica entre ela e seus contendores tendem a desiquilibrar-se, ocorrendo uma desigualdade de tratamento processual. Isso se justifica, principalmente, porque a Fazenda Pública representa e atua em defesa do interesse público, pautado, notadamente no princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Para exercer tal mister deve receber do ordenamento jurídico, um tratamento condizente com essa finalidade, certamente mais benéfico frente ao particular.

MEIRELLES ao tratar do princípio da supremacia do interesse público, assevera:

Essa supremacia do interesse público é o motivo da desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados, que no estudo da interpretação do Direito Administrativo (item 10 do cap. I) apontamos como um de seus pressupostos. Bem por isso, a Lei 9.784/99, no inc. XIII do parágrafo único do art. 2º, diz que se deve interpretar a “norma administrativa de forma que melhor garanta o entendimento do fim público a que se dirige”. Ali também indicamos que, dada a prevalência do interesse geral sobre os individuais, inúmeros privilégios e prerrogativas são reconhecidos ao Poder Público. Da mesma forma, quando abordamos a natureza e fins da Administração também demonstramos a vinculação da Administração Pública na busca e cura do interesse público (item 2.2 deste cap. II). [5]

A par deste argumento, que se firma como o principal, muitos outros se colocam para justificar a disparidade de tratamento levada a cabo por diversas normas processuais, sempre favorável à posição do Estado em Juízo, variando conforme o tipo de benefício, como por exemplo o fato de que na quase metade dos feitos que tramitam perante o judiciário nacional, figuram alguns dos entes públicos, justificando a concessão de prazos dilatados, nos termos do art. 188, CPC.

É importante ressaltar que alguns autores se utilizam do termo privilégios, em vez de prerrogativas, revelando conotação pejorativa e destoante dos princípios subjacentes à ordem jurídica, quando empregado com a finalidade de referir-se ao tratamento diferenciado que recebe a Fazenda Pública pela lei quando atua em Juízo.

Segundo parte da doutrina, com a qual concordamos, tanto o privilégio como a prerrogativa correspondem a tratamentos diferenciados concedidos a pessoas numa determinada situação jurídica; a diferença entre elas reside no fato de que, enquanto a prerrogativa tem por finalidade dar aplicabilidade ao princípio da isonomia, o privilégio constitui-se em tratamento desigual infundado, ou seja, a atribuição de tratamento mais benéfico a uma pessoa sem qualquer justificativa válida capaz de lhe assegurar a constitucionalidade à luz do princípio da isonomia.

Destarte, “há uma circunstância para a qual, em geral, não se dá a devida atenção: a de que o estabelecimento da igualdade perante a lei pressupõe a supremacia do Estado” [6], ou seja, o princípio da isonomia nas relações jurídicas envolvendo a Fazenda Pública deve ser analisado sempre à luz do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado que é um dos alicerces do direito público e, constatando-se não haver co-relação lógica entre o tratamento diferenciado e a finalidade da norma, estar-se-á diante de privilégio, caso contrário, tratar-se-á de uma prerrogativa, exatamente presente para garantir a isonomia constitucional que se busca nas relações jurídicas em geral.

O importante, como bem salienta COSTA, é a reflexão em torno da aceitação social ou não das prerrogativas processuais, e se a mesma se justifica:

Logo de início salientou-se que nas relações de Direito Público existe um desiquilíbrio entre as partes e que ele é perfeitamente justificável pela presença do interesse público e do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Resta, contudo, se este regime processual (com prerrogativas especialíssimas) realmente se justifica no presente contexto normativo e social. Em outras palavras, essas prerrogativas não estariam representando, às vezes, autênticos privilégios? [7]

MOREIRA defende a concessão das prerrogativas à Fazenda Pública:

À Fazenda Pública e ao Ministério Público atribui o Código, aqui e ali, vantagens sobre o litigante particular: v.g., prazo maior para contestar e recorrer (art.188) dispensa do depósito inicial da ação rescisória (art. 488, parágrafo único). Trata-se de diretriz tradicional no direito brasileiro, criticada por alguns, mas justificada, ao menos em princípio, pelas próprias peculiaridades dos referidos entes. Até certo ponto é razoável considerar que a desigualdade formal, aí, espelha uma desigualdade substancial e, por conseguinte, a rigor não se choca, mas, ao contrário, se harmoniza com o postulado da igualdade. [8]

O Supremo Tribunal Federal sufragou entendimento pela constitucionalidade das prerrogativas:

“Não se equipara ao particular a Fazenda Pública. A relevância do interesse público, por esta preservado, separa-a, na sua natureza, do particular.” (STF, RE 83041, Rel. Min. Cordeiro Guerra, publicado no DJU de 14.08.80).

“RECURSO. IGUALDADE PROCESSUAL. PRIVILÉGIO DA FAZENDA PÚBLICA. ART. 74 DO DL 960/38.

Não ofende o princípio da isonomia, aplicável a igualdade das partes no processo, o conferimento de tratamento especial à Fazenda Pública, o que se faz em atenção ao peso e superioridade dos seus interesses em jogo.” (STF, RE 83432, Relator Min. Leitão de Abreu, publicado no DJU de 06.06.80).

Há quem questione a validade das regras diferenciadas conferidas à Fazenda Pública no processo. DINAMARCO ataca não somente o art. 188 do diploma processual civil, mas outras prerrogativas processuais concedidas por lei à Fazenda Pública:

Pensando com realismo, na atual conjuntura do falso equilíbrio entre os Poderes, no Estado brasileiro: valeria alguma coisa as entidades patrocinadoras das Reformas do Código de Processo Civil proporem a eliminação desse mal, quando a escalada que se vê em nossa recente história legislativa é no sentido de radicalizar os privilégios do Estado em juízo? Em um clima de rolo compressor, dispondo o Poder Executivo e seus áulicos de poder suficiente para restringir a admissibilidade de medidas cautelares em face do Estado, para ampliar o prazo para as ações rescisórias a serem propostas por este, para outorgar efeito suspensivo aos recursos que a Fazenda interpõe em causas onde ordinariamente a apelação não tem esse efeito, etc.- e ainda têm o desplante de aludir desrespeitosamente aos tribunais, falando de um manicômio judiciário e atribuindo aos juízes a indecência de uma indústria de liminares – o cidadão deve resignar-se e aceitar as garantias constitucionais do processo como flores de um jardim utópico que o Estado não é obrigado a freqüentar.” [9]

CUNHA, por outro lado, entende justificáveis as prerrogativas concedidas à Fazenda Pública. Nessa senda, cito a seguinte passagem:

Ora, a Fazenda Pública, que é representada em juízo por seus procuradores, não reúne as mesmas condições que um particular para defender seus interesses em juízo. Além de estar defendendo o interesse público, a Fazenda Pública mantém uma burocracia inerente à sua atividade, tendo dificuldade de ter acesso aos fatos, elementos e dados da causa. O volume de trabalho que cercam os advogados públicos impede, de igual modo, o desempenho de suas atividades nos prazos fixados para os particulares. [10]

De toda sorte, não obstante haver divergência acerca da constitucionalidade das prerrogativas concedidas à Fazenda Pública quando em juízo, vislumbra-se que boa parte da doutrina defende que esta não pode ser tratada de forma igual ao litigante privado, sobretudo em razão do interesse público que defende, bem como em função do regime jurídico ao qual se submete, com estrita vinculação ao princípio da legalidade, só sendo-lhe lícito desenvolver aquilo que a lei permite não podendo decidir como na iniciativa privada. Ademais, fatores como estrutura administrativa complexa e estrita vinculação a princípios da Administração Pública reduzem ainda mais sua margem de atuação.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

À vista dos argumentos expendidos no presente artigo, é possível afirmar com bom grau de acerto que as prerrogativas processuais da Fazenda Pública em juízo, conferidas pelo Direito Positivo brasileiro, são legítimas pelos fundamentos apontados.

É verdade que a Fazenda Pública ou as pessoas jurídicas de direito público têm peculiaridades em relação aos particulares, já que enquanto estes, via de regra, objetivam a tutela de interesses pessoais ou mesmo de um grupo restrito de indivíduos, a Fazenda Pública têm por escopo o atendimento de interesses fundamentais de um indiscriminado número de pessoas, não raro de toda a população de um Município, Estado, ou mesmo da Nação. Assim, essas distinções de objetivos não podem ser olvidadas, sob pena de dar-se tratamento idêntico a pessoas diferentes, o que violaria, até mesmo, o princípio da isonomia, que em seu sentido mais profundo, implica em dar tratamento igual aos iguais e diferenciado aos desiguais, na medida dessa desigualdade.

A desmistificação do princípio da igualdade (material) é fundamental para justificar o tratamento diferenciado da Fazenda Pública em juízo, haja vista que os diversos benefícios legais conferidos a ela poderiam, a princípio, supor hipótese de ofensa ao art. 5º, caput, da Constituição Federal, o que na prática não ocorre, uma vez que a própria razão de ser das prerrogativas encontra legitimidade no princípio da isonomia, na medida em que este propicia à Fazenda Pública um tratamento desigual, para quem se encontra em situação diferente na relação processual, como forma de obtenção de uma igualdade material. Como a Fazenda Pública apresenta diferenças consideráveis em relação aos particulares, como sujeição à regras e princípios de direito público, complexidade de estrutura, elevado contingente de demandas, entre outros, deve ser atribuída uma tutela especial de forma a equilibrar as forças e preservar a paridade de armas dentro do processo.

Além de encontrar respaldo legal no princípio da isonomia, as prerrogativas da Fazenda Pública apóiam-se em outros importantes princípios do Direito Público, os quais regem toda a atividade da administração pública, seja no âmbito administrativo, seja na esfera judicial, assim como o princípio da legalidade, da razoabilidade e proporcionalidade, da indisponibilidade do interesse público e o da supremacia do interesse público sobre o particular.

Embora, de fato, a Fazenda Pública tenha essa posição diferenciada, não se trata de um privilégio, mas sim de prerrogativas conferidas ao Estado (sentido amplo) para atingir o interesse público. Tais prerrogativas não surgem do nada, não é um fim em si mesmo, pois só existem para consecução dos interesses da sociedade.

O interesse público, como interesse de toda a coletividade, é muito mais difícil de ser protegido do que o interesse individual em se tratando de conflitos levados ao Judiciário. Mais uma razão que justifica que a Fazenda Pública possua prerrogativas não extensíveis aos particulares.

Portanto, a criação de um juízo específico para as causas envolvendo a Fazenda Pública e os prazos processuais mais alargados, além de outras diferenciações presentes no ordenamento jurídico tais como o reexame necessário e a impenhorabilidade dos bens, representa, na realidade, prerrogativas conferidas à Fazenda Pública para melhor se defender e assim fazendo estará resguardando o interesse público. Não se trata, pois, de privilégios e nem de favorecimento sem uma razão de ser. A razão da discriminação se compatibiliza com os princípios constitucionais, especialmente o da isonomia, bem como com outros princípios informadores do direito público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

COSTA, Regina Helena. As Prerrogativas e o Interesse da Justiça, In Direito Processual Público – A Fazenda Pública em Juízo, coordenado por Carlos Ari Sundfeld e Cássio Scarpinella Bueno. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7 ed. São Paulo: Dialética, 2009.

DINAMARCO, Cândido Rangel. “A Reforma da Reforma”. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 35 ed. São Paulo: Saravia, 2009.

GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípios da Isonomia e da Proporcionalidade e Privilégios Processuais da Fazenda Pública. Artigo Publicado na Revista de Processo n. 81, abr/jun 1996.

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução João Batista Machado. 6 ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de Direito Processual. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 1984.

Notas

[1] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 35 ed. São Paulo: Saravia, 2009. p. 284.

[2] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 9.

[3] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução João Batista Machado. 6 ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 99.

[4] MELLO, 2005. p. 10.

[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 105-106.

[6] GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princípios da Isonomia e da Proporcionalidade e Privilégios Processuais da Fazenda Pública. Artigo Publicado na Revista de Processo n. 81, abr/jun 1996, p. 79.

[7] COSTA, Regina Helena. As Prerrogativas e o Interesse da Justiça, In Direito Processual Público – A Fazenda Pública em Juízo, coordenado por Carlos Ari Sundfeld e Cássio Scarpinella Bueno. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 83.

[8] MOREIRA, José Carlos Barbosa. Temas de Direito Processual. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 44-45.

[9] DINAMARCO, Cândido Rangel. “A Reforma da Reforma”. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 127.

[10] CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7 ed. São Paulo: Dialética, 2009. p. 34.
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