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Direito Educacional: Conceito, orientação e princípios na atividade dos Conselhos Estaduais de Educação

Apresentação de características, princípios para auxílio dos profissionais do Direito, da Educação e Mantenedores Educacionais para procedimentos perante os Conselhos Estaduais de Educação. Apresentação de princípios para orientar as atividades.

Direito Administrativo | 06/dez/2010

Conceito:

Este artigo contribui para o crescimento da área do Direito conhecida como Direito Educacional. O objetivo é apresentar suas características e princípios legais, que possam auxiliar os profissionais do direito, da educação e mantenedores educacionais para tomada de decisões tomarem ciência dos procedimentos perante os Conselhos Estaduais de Educação e no Conselho de Educação no Distrito Federal, de forma orientar a tramitação de processos administrativos educacionais nesses órgãos, com a apresentação de princípios, competência da legislação educacional e sobre o poder de atuação dos Conselhos.

Para uma instituição de ensino privada iniciar suas atividades, é necessária autorização do Conselho Estadual de Educação, no caso da Educação Básica e Profissional, e do Ministério da Educação, para o Ensino Superior, mediante processo administrativo educacional. Assim, este artigo irá abordar conceitos jurídicos para orientar a análise desses processos nos Conselhos Estaduais de Educação, de forma a evitar desdobramentos em outras áreas como a trabalhista, contábil e administrativa, configurando um desvio de finalidade.

O Direito está atento à expansão educacional e deve enquadrar seus princípios no exercício da atividade educacional, que pode ocorrer nas dependências dos Conselhos Estaduais de Educação, na atividade letiva ou na relação Instituição de Ensino, alunos e profissionais da educação.

O conjunto de atos normativos, denominado como legislação educacional ou legislação de ensino, encontra-se disperso num variado conteúdo, apresenta normas constitucionais, Leis Ordinárias, Decretos, Decretos-Leis, Regulamentos, Portarias, Pareceres, Resoluções, Indicações e Deliberações.

Esse ramo do Direito precisa de sistematização, tornando-se uma área do Direito capaz de ter seus princípios, indicar os fundamentos dos processos legais que tramitam nos Conselhos Estaduais de Educação, além de direcionar a fiscalização desses órgãos sobre as Instituições de Ensino. O Direito Educacional na sua aplicação requer a sensibilidade do operador do direito, visto que a apreciação das situações não pode ocorrer somente à luz dos critérios legais e jurídicos, observando que poderiam acarretar mais danos que benefícios ao aluno, à Instituição de Ensino e a sociedade. Dessa forma, a interpretação da legislação educacional deve ocorrer somente à luz dos princípios que regem as diretrizes da educação nacional, originando assim uma análise jurídico-pedagógica, ou simplesmente juspedagógica.

Este é o momento de fomentar a doutrina do Direito Educacional, contribuindo para a formação de especialistas e dos responsáveis pela administração escolar, com conhecimento aprofundado beneficiando a educação e a sociedade. “A quantidade de leis existentes no Brasil assusta até o mais experiente dos juristas, e diferente não seria com os mantenedores educacionais. Há normas e regras para praticamente tudo: como se comportar, o que fazer, o que não fazer, quando e como proceder em cada situação e assim por diante. Numa sala de aula, por exemplo, mantemos uma série de relações jurídicas distintas, que são igualmente previstas em lei: o contrato educacional na órbita do Código Civil, a prestação de serviço nos termos do Código de Defesa do Consumidor, o atendimento a alunos menores com base no Estatuto da Criança e do Adolescente, as atividades escolares em consonância com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Nada escapa aos normativos, e mesmo as situações não previstas em lei podem ser interpretadas pelos princípios de outras normas. Esse “universo jurídico” não é exatamente comum para o mantenedor, na medida em que as preocupações de natureza pedagógica e administrativa – muitas, certamente – absorvem a quase totalidade do tempo destinado ao trabalho, e não raro se observam infrações e descumprimentos da lei pelo simples motivo de desconhecimento.”1

A legislação educacional:

Os Conselhos Estaduais de Educação, dentro de sua autonomia conferida pela Constituição Federal de 1988, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, LDB, tem a atribuição de normatizar, fiscalizar e orientar às instituições de ensino, alunos e todos os profissionais da educação, nos mais diversos aspectos envolvendo a educação.

A legislação educacional pode ser emanada pelo Conselho Nacional de Educação, CNE, quando se tratar de diretrizes e bases, são normas nacionais, e pelas Secretarias de Educação e Conselhos de Educação, no âmbito estadual e distrital, dentro de sua competência estabelecida pela Constituição para tratar de normas complementares às nacionais, podendo ser conhecida como Deliberações, Indicações, Resoluções, Pareceres, Portarias, entre outros.

A legislação educacional deve harmonizar-se com as normas superiores (nacionais), sob pena de deixarem de ter validade. Como define a Constituição Federal e a LDB (Lei 9.394/1996) é permitido aos Estados e ao Distrito Federal normatizar de forma suplementar as normas nacionais.

Com o fundamento de normatizar e orientar o caminho dos princípios gerais da educação nacional previstos na Constituição, a Profª Nina Beatriz Stocco Ranieri, Conselheira do Egrégio Conselho Estadual de Educação de São Paulo, no teor da Deliberação CEE/SP nº 101/2010, explica:
“- normas de diretrizes e bases e normas gerais de educação aprovadas pelo Congresso Nacional, e sancionadas pelo Presidente da República, incidem, indistintamente, sobre todos os sistemas de ensino; os Estados, por intermédio de suas Assembleias legislativas, podem suplementar as normas gerais, mas não as normas de diretrizes e bases; - decretos do Presidente da República não incidem sobre os sistemas estaduais e municipais, a menos que regulamentem normas gerais ou de diretrizes e bases, sem alterar-lhes o conteúdo, nos termos do art. 84, IV, da Constituição Federal; - pareceres, deliberações e resoluções do Conselho Nacional de Educação incidem, indistintamente, sobre todos os sistemas de ensino quando veiculem normas gerais de educação, desde que homologadas pelo Ministro da Educação e atendido o princípio da legalidade; os Estados, por intermédio de seus Conselhos de Educação, poderão editar normas complementares para seus sistemas de ensino, em caráter de regulamentação das normas gerais e das normas estaduais de educação, sem ultrapassar o limite do art. 10, V, da LDB.”

A função normativa é exercida por profissionais com notório saber pedagógico e concentram funções de normatizar, fiscalizar e dar pareceres conclusivos. Portanto essa atividade deve ser vista com atenção aos princípios do Processo Administrativo e outros específicos deste ramo para o exercício da atividade.

Pode ocorrer que os entes normativos ao buscar a melhoria na educação acabam excedendo suas atribuições na edição dos atos normativos, ferindo princípios, restando aos prejudicados (alunos, instituições de ensino, profissionais da educação e outros), recorrerem em oposição ao Órgão Público Educacional (Conselhos e Secretarias de Educação na esfera estadual/distrital).

A orientação na atividade dos Processos Administrativos Educacionais:

Os órgãos públicos inclusive os educacionais possuem poderes que lhes asseguram supremacia sobre os interesses dos particulares, para que possa atingir seus fins. O Poder de fiscalização e análise dos Processos Administrativos Educacionais não é absoluto, encontra limites. Pois os entes da administração pública, no caso deste artigo, os Conselhos e Secretarias de Educação só podem fazer o que a lei permite, diferente das relações entre particulares, onde a regra lhes é permitido fazer o que a lei não proíbe.

No aspecto da educação, eventualmente percebe-se o direito das instituições de ensino, alunos e profissionais da educação, variáveis sob o ponto de vista do funcionário público a quem cabe decidir. No entanto, cabe ressaltar que o poder de analisar os processos e fazer exigências são limitados pela lei, isso confere segurança ao cidadão, escola, aluno, profissional, contra abusos, arbitrariedade ou ser compelido a exercer obrigações sem fundamento legal por parte dos agentes públicos.

Para entender melhor como o profissional dos Conselhos de Educação devem agir e para familiarizar com termos jurídicos, será dada explicação sobre os procedimentos vinculados e discricionários, conceitos tão presentes nas atividades dos Conselhos de Educação.

O Ato Vinculado é aquele praticado com critérios objetivos dentro dos limites da lei, seguindo orientações legais ou regulamentares, caso seja praticado contrário aos termos que regem o ato, será considerado ilegal. Na esfera educacional, por exemplo, na propositura de processo de credenciamento de instituição, onde são exigidos na legislação educacional local rol de documentos, é vedado ao funcionário público exigir documentos além daqueles previstos na normatização sobre o tema.

O Ato Discricionário é praticado com liberdade de escolha, para que através de critérios subjetivos próprios do agente público, seja cumprida a finalidade da norma legal. Por exemplo, a votação plenária sobre a conclusão de processo de uma instituição de ensino, nesse exemplo, os Conselheiros votarão observando se o pleito está de acordo com os princípios da legislação.

Assim, o ato vinculado é aquele que a lei não deixa opções em como o servidor deve agir, estabelece requisitos e procedimentos, não permitindo ao servidor solicitar ou agir além do que a norma prevê. Já o Ato Discricionário ocorre quando o funcionário ao analisar determinada situação poderá optar dentre as situações possíveis, segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e equidade. Embora discricionário, não é totalmente livre, pois as opções a ser adotadas deverão buscar o sentido da lei.

Não basta apenas observar os conceitos já expostos para garantir a segurança na tramitação dos processos legais nas dependências dos Conselhos de Educação, como o ato conclusivo deste processo será um ato administrativo, deverá na tramitação do processo administrativo obedecer os princípios jurídicos que servem de inspiração para a legislação.

Princípios do Direito Educacional:

Princípios fundamentam a ordem jurídica, e devem ser aplicados conforme rege o art. 4º da Lei de Introdução do Código Civil (Decreto-Lei nº 4.657/1942), “quando a lei for omissa, o juiz decidirá de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”. Na atividade da análise dos processos administrativos educacionais, como diretriz para o trabalho dos Conselhos de Educação será nosso ponto de partida, visando a garantia e os direitos dos Conselhos de Educação e das Instituições de Ensino.

Os princípios não estão declarados na legislação, estão implícitos e orientam a compreensão do Direito Educacional e poderão servir de orientação e inspiração para novas legislações. No Direito Educacional, os princípios são muito semelhantes aos do Direito Constitucional, Administrativo e Tributário, e são exemplificados com situações vivenciadas na tramitação de um processo administrativo educacional.

1º Princípio da Legalidade:

Esse princípio encontra fundamento no art. 5º, II, da Constituição Federal, ao asseverar que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Na esfera educacional, poderá surgir quando o agente público, ao analisar determinado processo legal, venha fazer solicitações sem embasamento legal, obrigando a instituição de ensino a adotar procedimento ou deixar de fazê-lo, em virtude de uma solicitação subjetiva desprovida de embasamento legal. O prof. Pedro Lenza, na obra Direito Constitucional Esquematizado, p. 391, ensina que esse princípio deve ser lido de forma diferente para o particular e para a administração nos seguintes termos: “No âmbito das relações particulares, pode-se fazer o que a lei não proíbe, vigorando o princípio da autonomia da vontade. Já em relação à administração, ela só poderá fazer o que a lei permitir. Deve andar nos “trilhos da lei”...”.

2º Princípio da Segurança Jurídica:

Esse princípio se justifica em virtude de haver mudança na orientação normativa que afeta situações já reconhecidas sem prévio aviso e eventualmente sem observar o direito de terceiros. Sabemos que o Ato Normativo passa a vigorar após sua publicação e não pode afetar situações pretéritas, a segurança jurídica não assevera que a interpretação ou as normas podem mudar, pelo contrário, devem evoluir e atualizar-se para melhorar a educação do cidadão, o que não pode acontecer é que esta mudança venha afetar situações anteriores consideradas válidas.

3º Princípio da Publicidade:

É facultado à parte vistas aos autos do procedimento administrativo no Órgão Educacional, não podendo ser negado o acesso integral ou em parte. Inclusive as observações, pareceres e laudos de especialistas, e ao Órgão Público cabe dar conhecimento dos fatos ao interessado através da Imprensa Oficial. Assim, quando houver alguma exigência ou orientação, o profissional deve expor seus motivos dentro da legislação.

4º Princípio da Motivação:

Os agentes públicos são obrigados a expor os fundamentos legais (na legislação educacional) e fáticos, descrição detalhada que concluem o ato, seja para diligências a serem cumpridas ou no Parecer, Portaria ou ato final do processo. De modo a impedir decisões sem embasamento legal, baseadas apenas no critério subjetivo do pessoal técnico, que na seara educacional poderá ser inconveniente, desproporcional ou fora do mundo jurídico. Que por outro lado, fazem os interessados (Instituições de Ensino, alunos, profissionais da educação), a buscarem auxílio de advogados, solicitar audiência com Conselheiros para esclarecer o processo educacional ou a defesa escrita para reconsiderar os fatos e rever sua posição.

5º Princípio da Revisibilidade:

Como o nome já indica ser, a possibilidade do interessado de recorrer da decisão que lhe seja desfavorável. É indicado aos Órgãos normativos na seara educacional, expedirem normatização sobre o tema, conhecido como Pedido de Reconsideração para o interessado continuar o pleito ainda na seara administrativa e não na esfera judicial. Lembrando que, se não há instância superior para recurso, resta a via judicial.

6º Princípio da Oficialidade:

Por esse princípio o processo administrativo se inicia mediante provocação formal da parte. Os procedimentos de autorização, credenciamento, diligências ou apuração de denúncias, são iniciados por procedimentos formais e não dependerão de manifestação do interessado para continuar sua tramitação. O Órgão Educacional deve prosseguir com o andamento do feito até a conclusão.

7º Princípio da Gratuidade:

O processo administrativo não pode ser causa de ônus para o administrado. No entanto, poderão ocorrer necessidades para pagamentos extraordinários a título de reembolso de despesas, como por exemplo, uma visita técnica nas instituições de ensino que geram pagamento
de diária aos supervisores. Lembramos que a necessidade de pagamento deverá ser prevista na legislação.

8º Princípio do Informalismo:

Sugere que os órgãos educacionais não devem se ater ao rigor da formalidade e vislumbrar o fim pretendido, a exemplo, uma instituição prepara processo sob o título de credenciamento, mas no caso concreto, trata-se de uma autorização de curso, portanto, se alguém erroneamente instruiu ou protocolar documento, não poderá ser prejudicado. Assim, se o pedido for apresentado de forma diversa da indicada pelo Órgão Público, este não poderá rejeitá-lo por ser informal.

9º Princípio da Anterioridade da Legislação Educacional:

Entendo ser necessário instituir esse princípio, de forma que toda legislação educacional que vise a modificação da estrutura, condições de acesso, ou seja, diretrizes e bases, só poderão ter seus efeitos válidos a partir do ano letivo subsequente à publicação do ato, em analogia ao princípio de Direito Tributário, onde sem detalhar as peculiaridades e exceções desse princípio, a lei que cria obrigações só poderá ser exigida no exercício financeiro seguinte.

Assim, o Princípio da Anterioridade preserva a SEGURANÇA JURÍDICA, pois terá a função de preservar a garantia de que mantenedores educacionais, profissionais de educação e alunos não sejam surpreendidos com normatizações que venham frustrar expectativas ou criar obrigações inesperadas, por exemplo, a Resolução da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, Resolução CNE/CEB nº 01/2010, que instituiu a data de corte para matrícula no Ensino Fundamental de 9 anos para o dia 31 de março do ano da matrícula. Esta legislação foi publicada no mês de janeiro de 2010, período em que muitas instituições de ensino estão encerrando os procedimentos para matrícula de alunos ingressando no Ensino Fundamental, e consequentemente na Educação Infantil. O que fazer quando o aluno já havia efetuado a matrícula, porém estava fora do critério etário para matrícula? No país, alguns Conselhos Estaduais de Educação não se opuseram, e fizeram valer que o critério seria válido para o próximo ano letivo, outros, foram desfavoráveis à matrícula desses alunos.

Conclusão:

Assim, sob a ótica dos conceitos expostos, verifica-se que são necessárias regras para o exercício da atividade no âmbito dos Órgãos de Educação, tanto para as atividades de analisar, decidir, normatizar, deve-se garantir aos envolvidos os direitos já conquistados historicamente e conferindo maior transparência na tramitação e análise dos processos administrativos educacionais, garantindo segurança para ambas as partes.

Os comandos, diligências e decisões devem continuar a ser analisados sob a estrita observação dos preceitos legais, e quando for necessário adotar o caráter subjetivo, este deve adotar os procedimentos previstos em lei. E os critérios de equidade, conveniência, oportunidade e justiça devem estar presentes de modo a proteger os administrados de eventuais abusos ou solicitações desproporcionais e desarrazoadas que apenas encontram fundamento dentro do caráter subjetivo da autoridade que a exige.

Assim, no estado de direito, como é o Brasil, a Administração Pública, incluindo os órgãos educacionais só podem agir em estrita obediência à lei, tendo em vista o cumprimento das finalidades das diretrizes da educação nacional. Fica esclarecido que o liame que vincula o Órgão Educacional à lei é mais rígido do que se comparado aos particulares (Instituições de Ensino, alunos, professores e outros profissionais), pois o Órgão Educacional deverá agir conforme a lei determina, e ao segundo é facultado fazer o que a lei não proíbe. Isso porque a Constituição assevera que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

MARTIN, Celso Luiz Müller, Guia Jurídico do Mantenedor Educacional, 1. ed. São Paulo: Érica, 2004. PEREIRA, Antonio Jorge da Silva; SILVA, Cinthya Nunes Vieira da; MACHADO, Décio Lencioni; COVAC, José Roberto; FELCA, Narcelo Adelqui, Direito Educacional – Aspectos Práticos e Jurídicos. São Paulo: Quartier Latin, 2008. TRINDADE, André (Coord.), Direito Educacional Sob uma Ótica Sistêmica. Curitiba: Juruá, 2008. PAIVA, Regina Garcia de, Artigo: Direito Educacional: Do fato para o Direito. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 21. ed. São Paulo. Atlas, 2008. MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 23. ed. São Paulo. Malheiros, 2007. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 6. ed. São Paulo. Método, 2003. SANTOS, Adair Loredo, Direito Administrativo, São Paulo, Prima Cursos Preparatórios, 2004. SABBAG, Eduardo de Moraes, Direito Tributário, São Paulo, Prima Cursos Preparatórios, 2004.
RANIERI, Nina Beatriz Stocco, Conselho Estadual de Educação de São Paulo. Deliberação nº 101/2010, disponível em www.ceesp.sp.gov.br. CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito Constitucional Tributário, 22. ed. São Paulo, Malheiros, 2006.

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