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O pagamento do preparo no ato da interposição do recurso pelo Município na Justiça Estadual

Análise da necessidade do ente municipal efetuar o pagamento do preparo no ato da interposição do recurso na Justiça Comum Estadual quando a lei estadual não estabelecer isenção e determinar o pagamento antecipado do tributo.

Estabelece o artigo 3º do Código Tributário Nacional que: “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, tendo o referido diploma adotado a teoria tripartite, em seu artigo 5º, classificando os tributos como impostos, taxas e contribuições de melhoria.

Porém, a Constituição Federal estabeleceu ainda outras duas espécies tributárias, que são as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios, o que faz com que a doutrina majoritária se incline para a teoria quinquipartite, segundo a qual os tributos são classificados em impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e os empréstimos compulsórios.

Com base na definição legal de tributo, é possível extrair algumas características notórias, como a obrigatoriedade do pagamento em pecúnia, que não se confunde com sanção de ato ilícito, sendo necessária sua previsão em lei em obediência ao princípio da legalidade, e cuja cobrança está atrelada a uma atividade administrativa vinculada, ou seja, sem margem de discricionariedade do gestor público quanto à oportunidade e conveniência da constituição da obrigação tributária, cujos pressupostos devem estar sempre descritos claramente em lei.

À vista do artigo 77 do Código Tributário Nacional constitui fato gerador da taxa “o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”.

Os serviços públicos podem ser uti universi ou gerais, sendo estes prestados a usuários indeterminados para atender a integralidade da coletividade, a exemplo de polícia, calçamento de ruas etc, de modo a não constituir direito subjetivo do administrado a sua obtenção, daí porque são indivisíveis, ou seja, sua utilização não é mensurável, e são mantidos por meio de impostos. (MEIRELLES, 2003, p.322)

E também podem ser uti singuli ou individuais, que são aqueles prestados a usuários determinados e com utilização mensurável para cada um deles, a exemplo das taxas cobradas pelos serviços realizados pelo Detran, taxa de fiscalização do IBAMA, tarifas de água, luz e telefone etc, gerando direito a sua obtenção, quando efetivamente implantados, para todos os administrados que estejam em sua área de prestação e atendam às exigências regulamentares, ou seja, sua utilização é sempre individual, facultativa e mensurável, e são mantidos por taxa ou tarifa. (MEIRELLES, 2003, p.322)

Ressalte-se que, em relação aos serviços públicos uti singuli ou individuais, quando o serviço for prestado diretamente pelo Poder Público, a cobrança será feita por meio de taxa, tributo submetido ao regime jurídico de direito público, enquanto que, quando o serviço for prestado em regime de concessão pública, o serviço será remunerado mediante tarifa, submetida ao regime jurídico de direito privado.

Nesse diapasão, considerando que o serviço público judiciário possui natureza uti singuli por ser facultativo, individual e mensurável, e que sua retribuição pecuniária é instituída diretamente pelo ente estatal, verifica-se que o preparo possui natureza jurídica tributária diante do seu enquadramento como contraprestação pecuniária desembolsada em razão da prestação do serviço público de processamento e julgamento de recursos diretamente pelo Poder Judiciário do Estado na forma do artigo 145, inciso II, da Constituição Federal (taxa).

A título de exemplo, de acordo com o artigo 1º, § 2º, da lei estadual de Sergipe nº 5731/2004: “O preparo dos recursos, além do porte de remessa e o retorno, estipulado na Tabela anexa, também incluirá as custas finais”, logo, a própria lei estadual do referido ente estatal já definiu que o preparo integra as custas processuais finais para fins de ressarcimento pelo vencido ao vencedor do valor pago a título de custas processuais.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu que as custas processuais possuem natureza jurídica tributária de taxa, consoante ementa a seguir transcrita:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CUSTAS E EMOLUMENTOS: NATUREZA JURÍDICA. BASE DE CÁLCULO. ALÍQUOTA: LIMITE. Lei 7.550, de 2001, do Estado de Mato Grosso. I. - As custas e os emolumentos são espécie tributária, são taxas. Precedentes do STF. II. - Inconstitucionalidade da Nota 1 (um) ao item 7 (sete) da Tabela "A" e da Nota 1 (um) ao item 27 (vinte e sete) da Tabela "C", anexas à Lei 7.550/01, do Estado de Mato Grosso, porque ostentam base de cálculo própria de imposto, assim ofensivas ao disposto no art. 145, § 2º, da Constituição Federal. III. - As alíquotas dos emolumentos, no caso, porque não excessivas e porque têm um limite, não são desproporcionadas ao custo do serviço que remuneram. IV. - Inocorrência, na hipótese, do fenômeno da inconstitucionalidade por "arrastamento" ou "atração". V. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, em parte. (ADI 2653, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 08/10/2003, DJ 31-10-2003 PP-00014 EMENT VOL-02130-02 PP-00229)

O Superior Tribunal de Justiça, na mesma linha de entendimento, também concluiu que as custas processuais têm natureza jurídica tributária de taxa. Confira-se a ementa do julgado:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO PROPOSTA NO JUÍZO FEDERAL. SERVIÇOS JUDICIÁRIOS ESTADUAIS. AUTARQUIA FEDERAL. CUSTAS JUDICIAIS.ISENÇÃO.PRECEDENTE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. I - Execução fiscal ajuizada no foro federal por autarquia federal. Diante da expedição de carta precatória a juízo estadual para citação do executado, não incidem na espécie custas judiciais, pois não houve ajuizamento de demanda por ente federal perante a justiça estadual no exercício de competência delegada, como preconiza a hipótese de incidência das custas judiciais, prevista no § 1º do art. 1º da Lei n.º 9.289/96, mas apenas cumprimento de ato processual perante o juízo estadual deprecado. II - Não se tratando de "causas ajuizadas perante a Justiça Estadual", inexiste fato gerador apto a ensejar a incidência de custas judiciais, que têm natureza de taxa judiciária, portanto, de tributo. III - Não se cuida de exercício de jurisdição federal no juízo estadual, mas de propositura de ação na Justiça Federal e mero cumprimento de diligência na Justiça Estadual, circunstância que não enseja recolhimento das custas judiciais. IV - Precedente desta Corte (REsp nº 720.659/PR. Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJ de 25/05/2006). V - Recurso especial provido. (REsp 1097307/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/03/2009, DJe 18/03/2009).

Dentro desse contexto, é patente a natureza jurídica tributária de taxa do preparo, seja porque integra as custas processuais, seja de forma autônoma caso a lei estadual não o inclua expressamente como custas processuais, porque constitui contraprestação pecuniária desembolsada em razão da prestação do serviço público de processamento e julgamento de recursos.

Registre-se, inclusive, que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la tanto a denominação e demais características formais adotadas pela lei, quanto a destinação legal do produto da sua arrecadação, consoante previsto expressamente no artigo 4º do Código Tributário Nacional, logo, a natureza jurídica tributária de taxa do preparo independe de sua inclusão ou não no conceito de custas processuais pela legislação estadual.

Em que pese o artigo 4º, inciso I, da lei federal nº 9.289/96 preveja a isenção de custas processuais para os entes federados, importa salientar que o preceptivo mencionado somente é aplicado no âmbito dos órgãos jurisdicionais da estrutura da União – STJ, STF, TRF e Justiça Federal, assim como qualquer outra previsão de isenção de custas processuais constante de norma federal, tal qual o artigo 1.007, § 1º, do CPC/2015, que prevê a isenção de preparo, inclusive, para o Município, posto que a União detém somente a competência tributária para instituir a taxa relativa aos serviços judiciários prestados no âmbito dos órgãos jurisdicionais da estrutura da União – STJ, STF, TRF e Justiça Federal, logo, sua isenção limita-se à taxa criada unicamente pela União.

Isso se deve ao fato de que o art. 151, inciso III, da CRFB/88, veda expressamente a isenção, pela União, de tributos instituídos pelos outros entes federados, sendo a taxa correspondente aos serviços judiciários prestados no âmbito da Justiça Estadual instituída por cada Estado da Federação, mediante lei estadual, competindo somente a eles a isenção do referido tributo.

Confira-se, a propósito, o art. 151, inciso III, da CRFB/88:

Art. 151. É vedado à União:

[…]

III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Portanto, compete a cada ente estatal a organização da sua estrutura judiciária, assim como a instituição e cobrança das taxas referentes à atividade desenvolvida no âmbito de cada competência, sendo que, no caso dos processos de primeiro e segundo grau que tramitam perante a Justiça Comum do Estado de Sergipe, somente o Estado de Sergipe poderia legislar nesse sentido, especialmente no que tange às hipóteses de isenção do tributo, em obediência ao princípio constitucional da vedação da isenção heterônoma insculpido no art. 151, inciso III, da CRFB/88.

Ocorre que a legislação de alguns estados federados, a exemplo do Estado de Sergipe, não apresenta hipótese concessiva de isenção do pagamento das custas, inclusive do preparo, para o ente municipal, sendo claro o artigo 18 da lei estadual nº 4.485/2001 que a isenção somente seria possível para beneficiar o próprio Estado, consoante a seguir transcrito:

Art. 18. São isentos de taxa e emolumentos:

I - os feitos judiciais promovidos pelo Estado de Sergipe;

II - qualquer documento, certidão, informação, traslado e autenticação, requisitados por autoridade judiciária ou órgão do Ministério Público, para instrução de procedimento que envolva interesse público ou coletivo;

III - os atos decorrentes de feito judicial com os benefícios da Justiça Gratuita;

IV - os atos decorrentes de processos de competência da Justiça da Infância e da Juventude;

V - os atos de que trata o art. 8º desta Lei.

Nesse sentido, inclusive, é o entendimento da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Sergipe:

APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – ARGUMENTO DE SER O MUNICÍPIO ISENTO DO PAGAMENTO DE CUSTAS – REJEIÇÃO DA TESE – A ISENÇÃO ESTABELECIDA PELO ARTIGO 18, I, DA LEI ESTADUAL Nº 4.485/2001 SOMENTE APROVEITA AO ESTADO, NÃO SENDO EXTENSIVA AOS MUNICÍPIOS – PRECEDENTES DESTA CORTE – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO – DECISÃO UNÂNIME. 1 – O artigo 18, da Lei Estadual nº 4.485/2001, não inclui os Municípios dentre os destinatários da isenção de taxas e emolumentos na Justiça Estadual. 2 – Não restam dúvidas que a isenção concedida pela legislação anteriormente citada, beneficiou apenas o Estado de Sergipe, nos feitos em que figura como Autor, não sendo estendido aos Municípios. (Apelação Cível nº 201700800662 nº único0001247-82.2015.8.25.0013 - 2ª CÂMARA CÍVEL, Tribunal de Justiça de Sergipe - Relator(a): Alberto Romeu Gouveia Leite - Julgado em 01/08/2017)

Assim, sendo vedada a isenção heterônoma de tributos, o município não está isento do pagamento de custas processuais, inclusive do valor do preparo devido ao Estado de Sergipe, razão pela qual deve arcar com o pagamento do valor do preparo dos recursos de sua titularidade.

Quanto ao momento processual do pagamento, ou seja, o vencimento originário da obrigação tributária, de acordo com o artigo 160 do Código Tributário Nacional, “quando a legislação tributária não fixar o tempo do pagamento, o vencimento do crédito ocorre trinta dias depois da data em que se considera o sujeito passivo notificado do lançamento”.

Impende registrar que a lei estadual de Sergipe nº 8.345/2017 assim o fez em seu artigo 1º, § 4º, ao determinar que: “Devem ser recolhidas antecipadamente pela parte que requereu o ato, sob pena de sua não realização, as despesas discriminadas nos itens XI a XXIII da Tabela de Custas Processuais, salvo as disposições concernentes à gratuidade de justiça”, estando o preparo indicado nos itens XXI e XXII da referida tabela anexa à lei, sujeito, portanto, ao pagamento antecipado.

Ainda de acordo com a referida norma estadual, o artigo 1º, § 6º, da lei estadual nº 8.345/2017, reproduziu o artigo 91, caput, do CPC/2015, estabelecendo que “As despesas dos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública, do Ministério Público ou da Defensoria Pública serão pagas ao final pelo vencido”, todavia, não é despesa de qualquer ato processual que deve seguir essa regra, e sim as custas dos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública.

Nesse contexto, a interpretação do preceptivo alhures mencionado deve partir da análise da classificação dos atos processuais, a fim de se concluir se o preparo está ou não incluído na regra de postergação do pagamento.

De acordo com o CPC/2015, que adotou a classificação subjetiva dos atos processuais, posto que leva em consideração quem pratica o ato, os atos processuais podem ser classificados como: 1) atos da parte (art. 200); 2) atos do juiz (art. 203); 3) atos do escrivão ou do chefe de secretaria (art. 206), entretanto, tal classificação mostra-se incompleta em razão da existência de outras pessoas praticantes de atos processuais que não foram incluídas na classificação.

De acordo com a classificação objetiva, mais completa e adotada por alguns doutrinadores pátrios, os atos processuais podem ser classificados como: 1) atos dos órgãos judiciários (Juiz e serventuários); 2) atos das partes (postulatórios, instrutórios, dispositivos, e reais), dentre outros. (GRINOVER; CINTRA; DINAMARCO, 2003, p. 333/336)

Os atos do Juiz consistem em prolação de sentença, despacho e decisão interlocutória; e os atos dos serventuários da justiça são aqueles que impulsionam e desenvolvem o processo, e estão voltados à elaboração de documento, movimentação processual e execução de diligências, tais como citação, leilão judicial, expedição de carta precatória etc.

Já os atos das partes são: postulatórios – atos praticados diretamente pelas partes com o objetivo de obter um provimento jurisdicional, a exemplo da distribuição da petição inicial, apresentação de contestação, interposição de recursos etc., instrutórios – atos voltados à produção de prova, que podem ser alegações escritas ou orais ou juntada de documentos, dispositivos – constituem as declarações unilaterais ou bilaterais de vontade, tais como renúncia, desistência, transação etc, reais – manifestações físicas de vontade da parte através de exibição de documento, pagamento de custas, submissão a exame etc.

À vista da classificação supramencionada, nota-se facilmente que o preparo recursal não constitui ato processual praticado a requerimento da Fazenda Pública e sim ato praticado diretamente pela Fazenda Pública com o objetivo de obter um provimento jurisdicional, sendo, portanto, ato postulatório da parte.

Por outro lado, a legislação estadual que se referir aos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública, consoante o artigo 1º, § 6º, da lei estadual nº 8.345/2017, possui aplicação restrita àqueles atos que importam em impulso processual, ou seja, atos dos serventuários da justiça, que impulsionam e desenvolvem o processo, e estão voltados à elaboração de documento, movimentação processual e execução de diligências, tais como citação, leilão judicial, expedição de carta precatória etc.

Entretanto, o preparo, por constituir um custo referente à interposição de recurso (apelação cível) no qual se pretende um novo provimento jurisdicional sobre a matéria, possui natureza de ato postulatório, portanto, praticado pela própria parte, no caso, a Fazenda Pública, não se confundindo com atos dos serventuários da justiça (atos de impulso ou desenvolvimento do processo), os quais são praticados por terceiro a requerimento da Fazenda Pública.

Nesse diapasão, deve o ente municipal, no caso do Estado de Sergipe,  submeter-se à regra geral prevista no artigo 1º, § 4º, da lei estadual de Sergipe nº 8.345/2017, de que o recolhimento do preparo deve ser realizado antecipadamente, ou seja, no ato de interposição do recurso, sob pena de deserção.

O que pode ocorrer posteriormente é a restituição, ao ente municipal vencedor, do pagamento feito a título de preparo por força do disposto no artigo 82, § 2º, do CPC/2015, segundo o qual “a sentença condenará o vencido a pagar ao vencedor as despesas que antecipou”, pois esse dispositivo abrange as custas de todos os atos processuais praticados, sejam eles atos de desenvolvimento ou atos postulatórios, incluído o preparo.

Dessa forma, inexistindo regra específica na legislação estadual que isente o ente municipal do pagamento do preparo ou mesmo possibilite a postergação do seu pagamento para o final do processo, o ente municipal deve efetuar a comprovação do recolhimento do preparo no momento da interposição do recurso.

Bibliografia

GRINOVER, Ada Pellegrini.; CINTRA, A. C. DE A.; DINAMARCO, C. R. Teoria geral do processo. 19 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

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