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Lei de responsabilidade fiscal e crime sobre as finanças públicas: uma abordagem conceitual

Com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a imposição dos seus limites, sanções e penalidades, a Gestão Pública passou a ser mais controlada e apoiada sobre a esfera judicial e legal.

INTRODUÇÃO

Com a instauração do Plano Real, em 1994, a economia brasileira se tornou estável abrindo uma nova perspectiva para o país. Assim os cofres públicos estavam nutridos de recursos oriundos dos impostos arrecadados, porém a lei que vigorava e normatizava a contabilidade pública era a Lei 4.320/64, que deixava uma lacuna quanto aos gastos públicos e não mencionava nada relacionado à responsabilidade fiscal dos Governos.

Então no dia 04 de maio de 2000 foi consolidada a Lei Complementar n° 101/2000, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que instaurou normas, estipulou multas e punições, em relação às contas públicas aplicadas nas três esferas do Governo (DA SILVA et al., 2019). Assim a LRF, serve para acabar com a deficiência no controle das finanças públicas, em virtude do uso da responsabilidade com o dinheiro público, destinado os cofres, provenientes dos encargos pagos pela sociedade.

Portanto, a Lei mudou a forma de gerir as contas públicas norteando princípios como o planejamento, a transparência em relação aos gastos e a publicação de relatórios para mais participação da sociedade, que atualmente vem buscando se inteirar diante de altas cargas tributárias, escândalos de corrupções, uma má distribuição de recursos, principalmente na saúde e educação. Além de estabelecer limites obrigando os administradores a segui-los e não ultrapassá-los.

LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000), aprovada no ano de 2000 pelo Congresso Nacional, determina, em todo território brasileiro (estados e municípios), regras a serem obedecidas referentes aos gastos do dinheiro público para gestores públicos dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, ou seja, estabelece disciplina fiscal no tocante à elaboração e execução dos orçamentos do País, Distrito Federal, dos Estados e Municípios. Além disso, a LRF contribui para maior gestão do orçamento público no controle, na organização e na transparência.

 Foi no Governo de Fernando Henrique Cardoso, para atender à prescrição do artigo 163° da CF de 1988, que a LRF fez-se necessária; Tendo a seguinte composição:

Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, Fundações e demais entidades controladas pelo poder público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização das instituições financeiras;

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de Crédito da União, resguardadas as características e condições Operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. (BRASIL, 1988).

Para a elaboração LRF Nascimento e Debus (2013) afirmam que esta lei incorporou algumas vivências e algumas técnicas de outros países. Como o Brasil é Estado-Membro do Fundo Monetário Internacional (FMI), engloba algumas normas de gestão pública que também são aplicadas em outras nações. Incorpora da mesma forma, normas de países europeus como o Fiscal Responsibility Act (1994) da Nova Zelândia e o Tratado de Maastricht da Comunidade Econômica Europeia. Os Estados Unidos contribuíram para a construção da lei, por meio das normas de disciplina e controle de gastos que originaram o Budget Enforcement Act, que tem como base o princípio de “accountability”.

A presente lei (LRF) tem como objetivo conforme o caput do art. 1º, que “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal” (BRASIL, 2000). No entanto, o parágrafo primeiro ainda deste artigo tenta definir a expressão “responsabilidade na gestão fiscal”, firmando alguns pressupostos.

“A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar” (BRASIL, 2000).

Com a intenção de gerir de forma planejada e transparente para permanecer as contas equilibradas, o gestor público deve estar salientado dos limites, condições e regras estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, como respeitar estes limites e condições em relação às despesas com o pessoal e a dívida pública, assim como fazer renúncia de receita como forma de alavancar o desenvolvimento de regiões desfavorecidas economicamente.

A LRF reinventa o conceito de equilíbrio de contas públicas, o equilíbrio das Contas Primárias, demonstradas no Resultado Primário Equilibrado, dando a lei um caráter mais gerencial. Sendo assim, o equilíbrio pretendido é aquele que seja autossustentável, ou seja, aquele que renuncia procedimentos de crédito para o não aumento da dívida pública. Isto não impede o endividamento, podendo ainda fazer operações de crédito, porém cumprindo limites estabelecidos, em relação a dívida pública, pela LRF (NASCIMENTO; DEBUS, 2013).

Ainda de acordo com os autores é significativo lembrar que a dívida pública é uma adversidade de ordem macroeconômica enfrentada pelo Brasil nos últimos anos, isto se aplica a todos os níveis de governo, então um dos motivos para a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal é a obtenção de um maior controle da dívida pública a partir do delineamento de alguns limites, discernidas no Capítulo VII da LRF:

Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:

I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;

II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo (BRASIL, 2000).

Posto isto, a LRF concedeu à contabilidade pública novas funcionalidades no controle orçamentário e financeiro, possibilitando um caráter mais gerencial. Após a criação da LRF, todas as informações contábeis passaram a ser disponibilizadas e tanto aos gestores públicos como também a sociedade, esta que acabou por acompanhar e fiscalizar a movimentação das contas públicas.

Ferreira (2017) esclarece que o Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas e dos Sistemas de Controle Interno, tem a incumbência de fiscalizar o cumprimento das normas de gestão, além de aprovar e/ou rejeitar as contas apresentadas pelo Poder Executivo, dependendo também da especificidade de cada situação e suas sujeições às penalidades cíveis e criminais.

O Tribunal de Contas tem o papel de alertar aos demais poderes, no momento que verificar altos níveis de gastos que possam ultrapassar os limites assegurados pela LRF, é sua de obrigação ainda averiguar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada ente da Federação e de cada Poder, além de verificar a legalidade das operações com as contas públicas entre a União e o Banco Central (MARTINS; MARQUES, 2013).

A LRF, para o Setor Público, torna as demonstrações fiscais algo mais significativo, não apenas servindo como instrumento para a prestação de contas, ou seja, transparência da aplicação de recursos, mas também usada como um adereço político, na estratégia de gestão de um mandato, dando aos contadores um papel de destaque no que se refere ao controle da dívida público e alerta sobre prováveis falhas que possam suscitar em Crimes de Responsabilidade Fiscal (DA SILVA et al., 2019).

Existem algumas ferramentas de transparência da gestão fiscal e do controle das Finanças Públicas, que servem não só para o gestor como também a população. Estas elencadas no Art. 48 da LRF.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000).

Além disto, a LRF garante no Art. 73-A o direito, a todo cidadão, de denunciar ao Tribunal de Contas ou outros Órgãos do Ministério Público, qualquer irregularidade nas contas públicas, “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar” (BRASIL, 2000). Fazendo-se assim um imprescindível instrumento em relação a seguridade dos direitos e dos deveres dos governantes.

CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Os crimes de responsabilidade fiscal, também chamados de crimes contra as finanças públicas, foram inseridos no Código Penal Brasileiro pela Lei nº 10.028/2000. Esta lei introduz ao Capítulo IV no Código Penal, definindo os crimes de responsabilidade fiscal, do mesmo modo que, ilustra as penas concedidas devido  a execução desses:

"Contratação de operação de crédito" (AC)

"Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos." (AC)

"Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar" (AC)

"Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos." (AC)

"Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura" (AC)

"Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." (AC)

"Ordenação de despesa não autorizada" (AC)

"Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." (AC)

"Prestação de garantia graciosa" (AC)

"Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano." (AC)

"Não cancelamento de restos a pagar" (AC)

"Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos." (AC)

"Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura" (AC)

"Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." (AC)

"Oferta pública ou colocação de títulos no mercado" (AC)

"Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos." (AC) (BRASIL (b), 2000).

Por ser competente ao Poder Público, os crimes de responsabilidade fiscal, ou seja, aqueles contra as finanças públicas, são infrações de ação penal pública onde deverão ser aplicadas sanções pela prática da infração por meio do Ministério Público (MP) pleiteado pelo Estado, uma vez que são descumprimentos que afetam o interesse público (ações incondicionadas), devem ser meramente iniciadas por denúncia do MP (REDE JORNAL CONTÁBIL, 2017).

As determinações dos crimes de responsabilidade fiscal adotam as penalidades impostas por infrações às incumbências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), esta estipula algumas normas de finanças públicas orientadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Sendo assim, convêm penas administrativas e criminais para os administradores públicos que descumprirem ou não buscarem o equilíbrio das contas. A responsabilidade na gestão fiscal será lograda de acordo com o §1º do artigo 1º da LRF já citada anteriormente.

Segundo Martins e Marques (2013), quando apuradas irregularidades nos cofres públicos o gestor sofrerá condenações penais, assim como qualquer pessoa física, então ao infringir a LRF serão aplicadas sanções penais e administrativas conforme a Lei nº 10.028, de 10 de outubro de 2000 (Lei de Crimes). Nos termos da Lei de Crimes, as condenações de cunho penal, serão empregues ao gestor que descumprir as regras gerais da LRF, como a elaboração das leis orçamentárias observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento, indo até a etapa de publicação dos relatórios.

Já as sanções, irão reincidir propriamente sobre o agente administrativo, que poderá ter seu mandato cassado, multa de 30% (trinta por cento) dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício da função pública e detenção, que poderá variar entre 6 meses e 4 anos (NASCIMENTO; DEBUS, 2013). Isto se aplica à União, Estado, Distrito Federal e Municípios.

Ainda de acordo com os autores, no processo de planejamento existe a precaução para riscos e a correção dos desvios, a LRF tem mecanismos para amenizar as eventualidades, ou seja, situações que não estejam programadas, por meio da reserva de contingência para assim fazer os reparos dos desvios e encontrar maneiras para aniquilar a causa desse evento, objetivando sempre o maior controle da dívida pública e consequentemente o equilíbrio das contas.

Infringir as determinações da LRF, além das penalidades impostas à instituição como a limitação de empenho, redução de despesas, proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, entre diversas outras, esses descumprimentos também ocasionará a aplicação de sanções administrativas e/ou penais diretamente ao administrador público, ora por ação ora por omissão, isto ocasionará a cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício da função pública e detenção, ou reclusão, variando entre 6 (seis) meses a 4 (quatro) anos. Como mostrado no Quadro 1 a seguir:

Quadro 1 - Alguns tipos de infração e suas respectivas sanções/penalidades.

Infração
Sanção/Penalidade
Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal, no prazo e com o detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54 e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I).
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º). Proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (LRF, art. 51, § 2º).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em cada período de apuração (LRF, art 19 e 20).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal em desacordo com a lei e/ou nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21).
Nulidade do ato (LRF, art. 21); Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).
Manter gastos com inativos e pensionistas acima do limite definido em lei (LRF, artigos 18 a 20, art. 24 § 2º, art. 59, § 1º, inciso IV).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Realizar Operação de Crédito fora dos limites estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. 32, § 1º, inciso III).
Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Infração
Sanção/Penalidade
Aplicar Disponibilidade de Caixa em desacordo com a lei.
Cassação do mandato.

Fonte: Adaptado de: NASCIMENTO; DEBUS, p. 103, 2013.

Observa-se então que há, na teoria, um trato mais firme e severo para os crimes de responsabilidade fiscal, como a aplicação de multas, perda do mandato/cargo, a inabilitação para a prática da função pública e até mesmo a restrição da liberdade. Ainda assim, aos infratores dos crimes políticos poderão sofrer outras penalidades, de acordo com a Constituição Federal de 1988 em seu parágrafo único do Art. 52, que estabelece a condenação, pelo Senado Federal, limitar-se-á à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. (BRASIL, 1988).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por meio do presente artigo, entende-se o impacto da LRF na gestão pública e as sanções penais e administrativas que seu descumprimento pode representar para o gestor público de acordo com a Lei nº 10.028, de 10 de outubro de 2000, também conhecida como Lei de Crimes. Aderindo inúmeras mudanças como a obrigatoriedade de criação de planejamento, execução e a demonstração resultado do exercício para a sociedade referente aos gastos dos recursos públicos.

Assim como manter o objetivo principal, a gestão fiscal responsável, por meio da transparência, controle das contas públicas e o respeito aos limites e condições para a execução orçamentária uma vez que a LRF impõe aos administradores públicos a estipularem metas fiscais e fixa limites para aos gastos e contenção do aumento da dívida pública, a infração dessas normas acarretam sanções e vedações.

Portanto, com a LRF e a imposição dos seus limites, sanções e penalidades, a Gestão Pública passou a ser mais controlada e apoiada sobre a esfera judicial e legal. Apesar de o administrador público ter autonomia no poder decisório, ele é obrigado a atuar para manter o equilíbrio das contas públicas por meio da responsabilidade fiscal, sob pena de responder por crimes de responsabilidade fiscal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Palácio do Planalto. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 08 set. 2019.

BRASIL. Palácio do Planalto. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 05 de maio de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 15 de set. de 2019.

_____ (b). Palácio do Planalto. Decreto-Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Brasília, 19 de outubro de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10028.htm>. Acesso em: 15 set. 2019.

DA SILVA, Guilherme Eler et al. Análise do Impacto da Lei De Responsabilidade Fiscal no Município de Conceição do Castelo entre os Anos de 2009 a 2017. Anais do Seminário Científico da FACIG, n. 4, 2019.

FERREIRA, Daniela Stüpp. Lei da responsabilidade fiscal: uma análise da administração pública e dos crimes de responsabilidade. 2017.

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NASCIMENTO, E. R; DEBUS, I. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/EntendendoLRF.pdf>. Acesso em: 15 de set. de 2019.

DIFERENCIAÇÃO entre crimes de responsabilidade e crimes de responsabilidade fiscal: uma abordagem conceitual. Rede Jornal Contábil, 2017. Disponível em: <http://abre.ai/an9Y>. Acesso em: 20 de out de 2019.

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