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Decisões em direito público aceleram e uniformizam solução para controvérsias repetitivas

Fonte: STJ - Superior Tribunal de Justiça

Entre muitos casos de direito público com repercussão na jurisprudência e na vida dos cidadãos, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgou em 2019 recursos repetitivos que definiram uma solução uniforme para milhões de processos em tramitação no país. Dez acórdãos com teses estabelecidas sob o rito dos repetitivos foram publicados ao longo do ano, e duas outras controvérsias – já julgadas – ainda não tiveram o resultado publicado oficialmente.

Um dos julgamentos com reflexo em grande número de processos foi o do Tema 444 dos repetitivos, em maio, quando a Primeira Seção estabeleceu entendimentos sobre a prescrição na hipótese de redirecionamento da execução fiscal para o sócio-gerente ou o administrador da empresa.

Para o colegiado, o prazo prescricional de cinco anos será contado a partir da citação quando antes dela tiver ocorrido o ato ilícito destinado a fraudar a execução (por exemplo, a dissolução irregular da empresa). Quando o ato irregular for posterior à citação, conta-se o prazo prescricional da data do ilícito. Em ambos os casos, segundo a seção de direito público, a decretação da prescrição para o redirecionamento exige a comprovação da inércia da Fazenda Pública.

O ministro Herman Benjamin, relator do recurso repetitivo, lembrou que o legislador não disciplinou especificamente o instituto da prescrição para o redirecionamento da execução fiscal. "O Código Tributário Nacional discorre genericamente a respeito da prescrição (artigo 174) e, ainda assim, o faz em relação apenas ao devedor original da obrigação tributária", comentou.

Ele disse que, diante da lacuna da lei, a jurisprudência do STJ há muito tempo consolidou o entendimento de que a execução fiscal não é imprescritível. O ministro afirmou que é necessário fazer uma distinção das hipóteses de dissolução irregular da empresa para fins de prescrição (REsp 1.201.993).

Revisão de aposentadoria

Além dos casos destacados nesta retrospectiva, questões de direito público foram decididas pelo tribunal em 2019 nos Temas 118, 291, 699, 963, 966, 994, 995 e 975 (acórdão não publicado). A Primeira Seção afetou ao longo do ano outros 25 temas – maior número desde 2014 –, o que demonstra a prioridade dada ao julgamento de repetitivos. Ao todo, foram 39 temas afetados pelo STJ em 2019 – maior número desde 2015.

Na última reunião do colegiado em 2019, a seção concluiu o julgamento de dois recursos repetitivos sobre a possibilidade de revisão no benefício dos aposentados com a inclusão de salários anteriores a 1994 no cálculo (Tema 999).

Os segurados terão direito ao cálculo da aposentadoria que for mais vantajoso: a média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo (norma definitiva da Lei 8.213/1991) ou a média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a, no mínimo, 80% de todo o período contributivo desde julho de 1994, data do Plano Real (regra de transição da Lei 9.876/1999).

Em um dos recursos julgados pela Primeira Seção, o segurado havia entrado com pedido de revisão do benefício, alegando que a aplicação da regra de transição da Lei 9.876/1999 resultou em uma aposentadoria mil reais menor do que se fosse aplicada a regra definitiva da Lei 8.213/1991. O recurso foi provido para permitir a revisão do valor.

O ministro Napoleão Nunes Maia Filho, relator dos dois recursos, afirmou que a regra de transição prevista na Lei 9.876/1999 deve ser vista em seu caráter protetivo, como é típico no direito previdenciário. Ele disse que as contribuições feitas pelo segurado antes de 1994 não podem ser "simplesmente descartadas" no momento da aposentadoria (REsp 1.596.203).

Tempo especial

Dois repetitivos julgados pelo STJ definiram teses a respeito do tempo de serviço para fins de concessão de benefícios previdenciários.

Em junho, a Primeira Seção decidiu que o segurado que exerce atividades em condições especiais, quando em gozo de auxílio-doença – seja acidentário ou previdenciário –, faz jus ao cômputo desse período como especial.

Ao julgar recurso repetitivo sobre o assunto (Tema 998), o colegiado considerou ilegal a distinção entre as modalidades de afastamento feita pelo Decreto 3.048/1999, o qual prevê apenas o cômputo do período de gozo de auxílio-doença acidentário como especial.

O relator, ministro Napoleão Nunes Maia Filho, explicou que a redação original do artigo 65 do Decreto 3.048/1999 permitia a contagem como tempo especial dos períodos correspondentes ao exercício de atividade permanente e habitual sujeita a condições que prejudiquem a saúde ou a integridade física do contribuinte, inclusive quanto aos períodos de férias, licença médica e auxílio-doença.

Segundo o ministro, comprovada a exposição do segurado a condições que prejudicassem sua saúde ou integridade física, na forma exigida pela legislação, seria reconhecida a especialidade do período de afastamento em que o segurado permanecesse em gozo de auxílio-doença, fosse ele acidentário ou previdenciário (REsp 1.759.098).

Trabalho rural

Em outro repetitivo, a Primeira Seção fixou a seguinte tese: "O tempo de serviço rural, ainda que remoto e descontínuo, anterior ao advento da Lei 8.213/1991, pode ser computado para fins da carência necessária à obtenção da aposentadoria híbrida por idade, ainda que não tenha sido efetivado o recolhimento das contribuições, nos termos do artigo 48, parágrafo 3º, da Lei 8.213/1991, seja qual for a predominância do labor misto exercido no período de carência ou o tipo de trabalho exercido no momento do implemento do requisito etário ou do requerimento administrativo" (Tema 1.007).

Em seu voto, o ministro Napoleão Nunes Maia Filho – relator – ressaltou que a aposentadoria híbrida consagra o princípio constitucional de uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, e que, ao prever a possibilidade de integração na contagem entre o trabalho rural e outros períodos contributivos em modalidade diversa para fins de aposentadoria híbrida, a Lei 8.213/1991 conferiu máximo aproveitamento e valorização do labor rural.

"Não admitir o cômputo do trabalho rural exercido em período remoto, ainda que o segurado não tenha retornado à atividade campesina, tornaria a norma do artigo 48, parágrafo 3º, da Lei 8.213/1991 praticamente sem efeito, vez que a realidade demonstra que a tendência desses trabalhadores é o exercício de atividade rural quando mais jovens, migrando para a atividade urbana com o avançar da idade" (REsp 1.674.221).

Preparo

Ainda no tema INSS, em agosto, a Corte Especial julgou o Tema 1.001 dos recursos repetitivos e definiu que, "a teor dos artigos 27 e 511, parágrafo 1º, do revogado Código de Processo Civil de 1973 (artigos 91 e 1.007, parágrafo 1°, do vigente CPC/2015), o Instituto Nacional do Seguro Social, nos recursos de competência dos Tribunais de Justiça, está dispensado do prévio pagamento do porte de remessa e retorno, enquanto parcela integrante do preparo, devendo recolher o respectivo valor somente ao final da demanda, acaso vencido".

Em seu voto, o relator, ministro Sérgio Kukina, mencionou diversos precedentes do tribunal no sentido de que o porte de remessa e retorno integra o preparo, enquanto pressuposto recursal genérico.

Segundo ele, também a doutrina sempre compreendeu que os valores em análise compõem o preparo. Ele afirmou que, atento a essa premissa – bem como aos artigos 91 e 1.007, parágrafo 1º, do CPC/2015 –, o STJ, repetidamente, tem-se manifestado no sentido de não ser exigível que o INSS comprove o pagamento do porte logo na interposição do recurso, devendo fazê-lo apenas ao final, se for vencido no processo.

Em 2012 – apontou o relator –, a Corte Especial aprovou a Súmula 483, estabelecendo que "o INSS não está obrigado a efetuar depósito prévio do preparo por gozar das prerrogativas e dos privilégios da Fazenda Pública" (REsp 1.761.119).

Empregado rural

No campo das contribuições para a seguridade social, a Primeira Seção julgou procedente o Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei apresentado pelo INSS para não equiparar a categoria "profissional de agropecuária" à atividade exercida por empregado rural na lavoura de cana-de-açúcar. Dessa forma, para o colegiado, este último não faz jus à aposentadoria especial prevista para o primeiro no Decreto 53.831/1964.

Segundo o relator do pedido, ministro Herman Benjamin, o ponto controvertido era saber se o trabalhador da lavoura de cana-de-açúcar poderia ou não ser enquadrado na categoria profissional de trabalhador da agropecuária do Decreto 53.831/1964, vigente à época da prestação dos serviços.

"O STJ possui precedentes no sentido de que o trabalhador rural (seja empregado rural ou segurado especial) que não demonstre o exercício de seu labor na agropecuária, nos termos do enquadramento por categoria profissional vigente até a edição da Lei 9.032/1995, não possui o direito subjetivo à conversão ou contagem como tempo especial para fins de aposentadoria por tempo de serviço/contribuição ou aposentadoria especial, respectivamente", ressaltou (PUIL 452).

Foto em CNH

Três decisões ao longo do ano versaram sobre questões relativas à Carteira Nacional de Habilitação (CNH).

Em julgamento unânime, a Segunda Turma manteve decisão de segunda instância que reconheceu às religiosas o direito de permanecer com a cabeça coberta por véu no momento da fotografia para a renovação da CNH.

A controvérsia teve origem em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra a União e o Departamento de Trânsito do Paraná (Detran/PR), o qual exigiu que duas religiosas – que já possuíam carteiras de identidade e de habilitação, nas quais apareciam com o hábito religioso – descobrissem a cabeça para a fotografia no momento da renovação da CNH.

Para o ministro Og Fernandes – relator –, o dispositivo legal que a União diz ter sido violado – parágrafo 3º do artigo 159 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB) – não possui comando normativo suficiente para sustentar a tese do recurso e anular a validade do fundamento adotado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), já que apenas dispõe que a emissão de nova via da CNH será regulamentada pelo Conselho Nacional de Trânsito (Contran), o que atrai a incidência da Súmula 284/STF.

O ministro destacou que o tema controvertido – imagem da fotografia necessária à emissão da CNH – se encontra regulamentado pela Resolução 192/2006 do Contran, e não é cabível a interposição de recurso especial para discutir a interpretação de atos normativos infralegais, como uma resolução (REsp 1.572.907).

Prazo de validade

Em setembro, a Primeira Turma reafirmou que o prazo de validade da CNH diz respeito apenas à licença para dirigir – o que não impede o uso do documento para identificação pessoal.

Dessa forma, segundo o colegiado, o candidato que apresente CNH vencida para identificação não pode ser impedido de fazer prova de concurso público, ainda que o edital expressamente vede o uso de documentos com prazo de validade expirado.

"Revela-se ilegal impedir candidato de realizar prova de concurso, sob o argumento de que o edital exigia documento de identificação dentro do prazo de validade, uma vez que não foi observado o regime legal afeto ao documento utilizado", frisou o relator do recurso, ministro Napoleão Nunes Maia Filho (RMS 48.803).

Medidas atípicas

Em outro caso, a Primeira Turma concedeu habeas corpus para suspender decisão do Tribunal de Justiça do Paraná (TJPR) que, em execução fiscal, havia mandado apreender o passaporte e suspender a CNH do executado.

De acordo com o relator, ministro Napoleão Nunes Maia Filho, foi desproporcional o ato do TJPR. Ao votar pela concessão do habeas corpus, o ministro acrescentou que são excessivas "medidas atípicas aflitivas pessoais, tais como a suspensão de passaporte e da licença para dirigir", quando aplicadas no âmbito de execução fiscal.

Para o ministro, o réu foi submetido a notória restrição do direito constitucional de ir e vir, num contexto de "execução fiscal já razoavelmente assegurada". Segundo ele, a restrição torna-se mais aguda para alguém que, como o executado, vive no município de Foz do Iguaçu, na região da tríplice fronteira Brasil-Paraguai-Argentina (HC 453.870).

Responsabilidade subjetiva

Ao julgar embargos de divergência, a Primeira Seção consolidou no âmbito do STJ o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva – ou seja, a condenação administrativa por dano ambiental exige demonstração de que a conduta tenha sido cometida pelo transgressor, além da prova do nexo causal entre a conduta e o dano.

O colegiado anulou o auto de infração contra a companhia de petróleo Ipiranga, proprietária de óleo diesel derramado na Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro, em acidente ferroviário ocorrido em 2005, uma vez que não foi demonstrada a efetiva participação da empresa no acidente que gerou danos ao meio ambiente.

O relator dos embargos, ministro Mauro Campbell Marques, observou que a jurisprudência dominante no tribunal, em casos análogos, é no sentido da natureza subjetiva da responsabilidade administrativa ambiental.

Ele mencionou precedentes das duas turmas de direito público, entre eles o REsp 1.251.697, de sua relatoria, no qual explicou que "a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem".

Para o ministro, "esse é o entendimento que deve presidir o exame do caso concreto, em que inequívoca nos autos a inexistência de participação direta da embargante no acidente que deu causa à degradação ambiental" (EREsp 1.318.051).

Compulsório

Por maioria, a seção de direito público decidiu que os valores devidos pela Eletrobras em razão do empréstimo compulsório sobre consumo de energia elétrica – mas que não foram convertidos em ações – devem ser acrescidos de juros remuneratórios de 6% ao ano (conforme o artigo 2º do Decreto-Lei 1.512/1976) até a data do efetivo pagamento.

Em seu voto, o ministro relator dos embargos de divergência, Gurgel de Faria, destacou que o melhor entendimento a ser adotado é o que foi definido pela Primeira Seção em recurso repetitivo (Tema 64). O magistrado também demonstrou a necessidade de se fazer a distinção entre o saldo convertido em ações e o que não foi convertido.

"É preciso diferenciar os valores convertidos em ações do saldo não convertido, pois, no caso dos valores que não foram convertidos em ações na assembleia geral extraordinária, não ocorre a mudança de natureza do crédito. O credor não passa a ser acionista", afirmou.

O relator ressaltou que, quanto aos valores não convertidos em ações, a dívida permanece, aplicando-se os juros de 6% ao ano, percentual definido para o empréstimo compulsório (EAREsp 790.288).

Boate Kiss

Em setembro, a Segunda Turma não conheceu do recurso do Estado do Rio Grande do Sul que questionava sua condenação a pagar R$ 20 mil como indenização por danos morais a um sobrevivente do incêndio na Boate Kiss, ocorrido em 2013.

O ente público foi condenado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS), de forma solidária, em conjunto com o município de Santa Maria (RS) e a empresa responsável pela casa noturna.

No recurso especial, o Rio Grande do Sul alegou que não havia nexo causal entre o comportamento estatal e o evento danoso. Também alegou que, se houve falha na fiscalização, apenas o município poderia ser responsabilizado.

Segundo o relator do recurso, ministro Francisco Falcão, ao imputar a responsabilização também ao estado, o TJRS entendeu que o Corpo de Bombeiros do Rio Grande do Sul sabia que a Boate Kiss estava funcionando sem alvará de prevenção contra incêndios desde 2012; e que, ao permitir a continuidade das atividades da casa noturna, deixou de cumprir o disposto na Lei Estadual 10.987/1997.

O apelo não foi conhecido porque, no entendimento da turma, suas alegações exigiriam reexame de provas e interpretação de legislação local – inviáveis em recurso especial (AREsp 1.407.739).

Prazo prescricional

A Corte Especial deu parcial provimento aos embargos de divergência de uma consumidora e definiu que a devolução de valores cobrados indevidamente por empresa telefônica, relativos a serviços não contratados, deve seguir a norma geral do prazo prescricional de dez anos (artigo 205 do Código Civil).

O entendimento do colegiado segue a linha interpretativa estabelecida pelo STJ na Súmula 412 para as tarifas de água e esgoto.

Os embargos foram interpostos contra acórdão que entendeu que a cobrança indevida de serviços de telefonia não contratados configuraria enriquecimento sem causa, cujo pedido de devolução teria o prazo de três anos (artigo 206, parágrafo 3°, IV, do Código Civil).

Para o relator, ministro Og Fernandes, o enriquecimento sem causa tem como requisitos: enriquecimento de alguém; empobrecimento correspondente de outrem; relação de causalidade entre ambos; ausência de causa jurídica e inexistência de ação específica. "Trata-se, portanto, de ação subsidiária que depende da inexistência de causa jurídica", afirmou.

O ministro ponderou que a discussão sobre a cobrança indevida de valores constantes de relação contratual e eventual repetição de indébito não se enquadra na hipótese do artigo 206, "seja porque a causa jurídica, em princípio, existe (relação contratual prévia em que se debate a legitimidade de cobrança), seja porque a ação de repetição de indébito é ação específica" (EAREsp 738.991).

Desconsideração

Em caso inédito no STJ, a Primeira Turma decidiu que é necessária a instauração do Incidente de Desconsideração da Personalidade Jurídica (IDPJ) – previsto no artigo 133 do Código de Processo Civil de 2015 – quando há o redirecionamento da execução fiscal para pessoa jurídica que integra o mesmo grupo econômico da sociedade originalmente executada, mas que não foi identificada no ato de lançamento (na Certidão de Dívida Ativa) ou que não se enquadra nas hipóteses dos artigos 134 e 135 do Código Tributário Nacional (CTN).

De acordo com o colegiado – conforme prevê o artigo 50 do Código Civil –, para haver o redirecionamento da execução, é necessária a comprovação do abuso de personalidade, caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial.

"Sem a indicação da pessoa jurídica no ato de lançamento, ou sendo inexistentes as hipóteses dos artigos 134 e 135 do CTN, a imputação da responsabilidade ao grupo econômico ou à pessoa jurídica dele integrante dependerá da desconsideração da personalidade jurídica, cujo reconhecimento somente pode ser obtido com a instauração do referido incidente", explicou o relator do recurso especial, ministro Gurgel de Faria.

Segundo ele, o artigo 134 do CPC/2015 estabelece que o incidente de desconsideração é cabível em todas as fases do processo de conhecimento, no cumprimento de sentença e na execução fundada em título executivo extrajudicial (REsp 1.775.269).

Esta notícia refere-se aos processos: REsp 1201993; REsp 1596203; REsp 1554596; REsp 1759098; REsp 1723181; REsp 1674221; REsp 1788404; REsp 1761618; REsp 1762577; REsp 1761119; PUIL 452; REsp 1572907; RMS 48803; HC 453870; EREsp 1318051; EAREsp 790288; AREsp 1407739 e EAREsp 738991.

Fonte: STJ - Superior Tribunal de Justiça

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