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Da possibilidade do controle ambiental pelos Tribunais de Contas dos Estados no âmbito das ações de seus órgãos jurisdicionados

Dentre as competências constitucionais dos Tribunais de Contas não consta o controle ambiental, no entanto ninguém discute ser a defesa do Meio Ambiente uma missão de todos. Demonstraremos à luz da Constituição Federal e de alguns normativos, a possibilidade concreta dessa extensão de competência.

Direito Administrativo | 09/mar/2014

1. INTRODUÇÃO

O Meio Ambiente como elemento essencial à sadia qualidade de vida do homem precisa ser protegido das agressões e degradações.  Nesse sentido, as questões ambientais têm assumido especial relevância na sociedade, notadamente no que diz respeito a se evitar que danos ambientais possam vir a acontecer, como também, de se identificar e responsabilizar nas esferas administrativa, cível e criminal os seus responsáveis, de modo a se buscar uma efetiva recuperação ou recomposição da degradação, ou em último caso, a reparação devida. 

Em que pese o controle ambiental não fazer parte, explicitamente, do rol de atribuições dos Tribunais de Contas, previstas no art. 71 da CF, procuraremos demonstrar a partir de uma interpretação sistemática da constituição federal, da lei nº 8.666/93 (das licitações públicas) e da lei nº 6.938/81 (que Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente), a viabilidade jurídica dos Tribunais de Contas se integrarem de forma mais efetiva nessa importante missão.

2. MEIO AMBIENTE COMO BEM DIFUSO

O art. 3º, I da lei nº 6.938/81 define Meio Ambiente como o “conjunto de condições, leis, influências, alterações e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.  Por ser elemento essencial à sadia qualidade de vida do homem, precisa ser protegido das agressões e degradações praticadas seja pelo homem, seja por fenômenos da natureza.

O art. 3º, III da lei nº 6.938/81 também define Poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem desfavoravelmente a biota (vida); afetem as condições estéticas e/ou sanitárias do meio ambiente; e lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.

Doutrinariamente o Meio Ambiente tem natureza jurídica de Bem Difuso, entendido como “Bem de Todos” (res omnium) cujo titular são pessoas indeterminadas, alinhado com a 3ª geração dosDireitos Fundamentais – Fraternidade ou Solidariedade – cujo grande eixo axiológico é a promoção da Dignidade da Pessoa Humana.

A relevância da tutela do Meio Ambiente encontrou sua expressão máxima no nosso ordenamento jurídico com a inclusão de um capítulo na constituição federal de 1988 condensando em um único artigo (Art. 225, CF) toda a amplitude e relevância da matéria, deixando claro caber a todos – Poder Público e Coletividade – a sua defesa, nos termos do seu caput:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Com efeito, a locução do art. 225, caput, CF é clara no sentido de ser o Meio Ambiente ecologicamente equilibrado um Direito de todos, e a sua defesa um Dever não só Poder Público, mas de todas as pessoas.

3. DANO AMBIENTAL

Em sentido lato, Dano é toda lesão imposta a um Bem Jurídico Tutelado.  Dano Ambiental nos dizeres de SIRVINSKAS, “é toda agressão contra o meio ambiente causada por atividade econômica potencialmente poluidora, por ato comissivo praticado por qualquer pessoa, ou omissãovoluntária decorrente de negligência”.

A consequência natural do dano é a obrigação de reparar a lesão causada recuperando ou recompondo o bem danificado.  O problema é que nem todo bem ambiental atingido é recuperável, e nesse caso se faz necessário fixar um valor indenizatório, o que não é tarefa fácil, devido ao fato do bem ambiental e do dano ambiental serem difusos, e ainda em função do dano poder ser, além de patrimonial, extrapatrimonial – originados do Direito de Personalidade e portanto mais difícil ainda de quantificar  por se basear em critérios subjetivos como a gravidade da dor, a capacidade financeira do autor e a proporcionalidade entre a dor e o dano.

4. TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL E DANO AMBIENTAL

4.1 TEORIA SUBJETIVA

Se funda na necessidade de se comprovar a culpa do agente causador do dano.   Por culpa entenda-se a violação de um Dever Jurídico, Legal ou Contratual.

O Código Civil estabelece no art. 927, caput, que “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará‑lo”, configurando a Teoria Subjetiva da Responsabilidade Civil, segundo a qual a culpa do agente é que determina o Dever de reparação.

Por Ato Ilícito, entende-se à luz dos artigos 186 e 187, do Código Civil, tanto a manifestação omissiva ou comissiva capaz de violar direito e causar dano a outrem, ainda que moral; como o exercício de um direito além dos limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa fé ou pelos bons costumes.

Dessa forma, para se responsabilizar alguém pelo Código Civil é necessário demonstrar: A existência do fato; a Conduta Inicial do Agente (Comissiva – o Agir –  ou Omissiva – o Não Agir);  a Culpa do Agente (por Imprudência – a prática de Ato Perigoso – por Negligência – praticar Ato Sem as Devidas Precauções ou  Deixar de fazer algo que sabia relevante e que podia ser feito – por Imperícia – praticar o Ato Sem Ter a Aptidão Técnica, Teórica e/ou Prática devida); a Existência do Dano; e a Existência de Nexo Causal entre o Fato e o Dano.

4.2  TEORIA OBJETIVA OU DO RISCO INTEGRAL

Segundo a Teoria Objetiva o Agente Responderá Independentemente da existência de Culpa.  Basta a Demonstração da Existência do Fato ou do Ato, o Dano e o Nexo Causal.  Indeniza-se pelo Fato ou pelo Ato Lícito ou Ilícito.

A previsão da Teoria Objetiva da Responsabilidade Civil, ou do Risco Integral, está contida no art. 927, parágrafo único, do código civil nos seguintes termos: “Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”.

No caso do Ato ensejador do Dano Ser Ilícito, Terá o Agente Direito de Regresso Contra o Responsável pelo Dano nos termos do art. 37, §6º, CF nos seguintes termos: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

O referido art. 37, §6º, CF, acima citado, estabelece que serão as pessoas jurídicas de Direito Público, ou de Direito Privado prestadoras de serviços públicos, Responsáveis por eventuais Danos provocados pelas ações e/ou omissões dos seus agentes, cabendo àquelas, no caso de dolo ou culpa destes, o Direito de Regresso contra os responsáveis.

4.3  RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL

Talvez em função da Relevância do Bem Ambiental para a sadia qualidade de vida das gerações atual e futuras, e da grande dificuldade em se provar a existência da culpa do agente causador do Dano Ambiental, optou o legislador por aplicar a Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva nas Questões Ambientais conforme a previsão do art. 14, §1º, da lei 6.938/81 – que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente – nos seguintes termos:  “Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente”.  Essa opção do legislador veio posteriormente a ser Recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que assim dispôs no seu art. 225, §3º: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.

Dessa forma, todo aquele que vier a causar dano ao meio ambiente será obrigado a repará-lo mesmo que a conduta culposa ou dolosa tenha sido praticada por terceiro, ou mesmo que o dano venha a ser provocado por caso fortuito ou força maior sem qualquer intervenção culposa.              Existem determinadas atividades nas quais os riscos de danos ao meio ambiente são potencialmente elevados existindo ou não ação culposa de qualquer agente.  Assim, mesmo o dano provocado por caso fortuito ou força maior, sem qualquer intervenção culposa de qualquer agente, será passível de responsabilização, por ser o risco inerente à atividade desenvolvida e portanto do conhecimento de  quem a desenvolve.

5. A MISSÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

O Tribunal de Contas é um órgão de matriz constitucional com previsão e competências assentada no art. 71, CF, que atua de modo auxiliar ao Poder Legislativo, no desempenho da função de controle externo das entidades da administração direta e indireta do ente federado vinculado à sua competência.

No desempenho da sua missão institucional realizará inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público; quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. Verificada qualquer ilegalidade, deverá assinar prazo para que o órgão ou entidade envolvida adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei.

 Cabe-lhe ainda, entre outras atribuições, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, como também as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

6. DO CABIMENTO DO CONTROLE EXTERNO AMBIENTAL 

A locução clara do art. 225, caput, CF: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” já estabelece um vínculo nítido entre os Tribunais de Contas, que são órgãos públicos integrantes do Poder Público – aqui entendido como o conjunto dos entes com autoridade para realizar os trabalhos do Estado – e o Dever de Defender e Preservar o Meio Ambiente ecologicamente equilibrado.  Dessa forma, e no limite das suas competências, cumpre aos Tribunais de Contas se somarem no controle do meio ambiente.

Não bastasse o assentamento cristalino do art. 225, caput, CF, acima comentado, o seu §1º, inciso IV, estabelece que para assegurar a efetividade desse direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe ao Poder Público ”exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.  Esse mandamento constitucional veio a ser confirmado na legislação infraconstitucional, no art. 12, inciso VII, da lei nº 8.666/93 que comentaremos posteriormente.

Também o art. 37, §6º, CF, já trabalhado no item 4.2 TEORIA OBJETIVA OU DO RISCO INTEGRAL neste trabalho, sinaliza, do ponto de vista do cumprimento dos princípios reitores da administração pública, que o Poder Público, em última análise, responderá pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem.  Significa, que a possível configuração de dano ambiental por omissões dos gestores públicos, ou por contratações indevidas de obras e serviços por eles realizados, implicará ônus às finanças públicas, que cumpre aos Tribunais de Contas, na medida do possível e no limite das suas atribuições, tentar minimizar, evitar ou até mesmo impedir.

É sabido que os órgãos jurisdicionados aos Tribunais de Contas, no desempenho das suas funções, firmam contratos e realizam despesas, e o devem fazer observando a Constituição Federal, a Constituição Estadual, a lei das licitações públicas (lei nº 8.666/93) e os vários normativos existentes.

A lei nº 8.666/93 no seu Capítulo I – Das Disposições Gerais, Seção III - Das Obras e Serviços, art. 12, inciso VII, estabelece como um dos requisitos principais dos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços, o impacto ambiental.  Essa previsão legal por si só, Impõe aos Tribunais de Contas quando das análises das licitações e contratos referentes a obras e serviços, cobrar dos gestores públicos a apresentação, com a devida aprovação dos órgãos específicos de controle ambiental, dos EIA - Estudo de Impacto  Ambiental e RIMA – Relatório de Impacto Ambiental, necessários à concretização da regularidade formal do procedimento licitatório.

Existindo na estrutura administrativa do Estado ou dos municípios, secretaria de meio ambiente, além de autarquia, ou empresa pública, ou sociedade de economia mista que tratem da matéria meio ambiente ou recursos naturais, cumpre ao Tribunal de Contas quando das suas inspeções e auditorias de regularidade ou operacional, observar não só a regularidade da execução orçamentária e dos atos administrativos praticados pelos gestores públicos, como também a efetividade da sua gestão quanto ao cumprimento das normas ambientais e o desempenho do seu papel como órgãos seccionais (âmbito estadual), ou órgãos locais (âmbito municipal), integrantes do SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente, conforme previsão do art. 6°, incisos V e VI, e §1º, §2º e §3º da lei n° 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, que transcrevemos abaixo:

Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:

V – órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;

VI – órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

§1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.

§2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.

§3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada.

Como visto, o art. 6°, incisos V e VI, e §1º, §2º e §3º da lei n° 6.938/81 estabelece previsão de existirem ou virem a existir órgãos estaduais e municipais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, com atribuições definidas na implementação da Política Nacional do Meio Ambiente.  Estes são órgãos jurisdicionados aos Tribunais de Contas responsáveis pelo controle externo no âmbito do ente federado ao qual pertencem. 

Dessa forma, cabe aos Tribunais de Contas não só verificar a regularidade dos procedimentos licitatórios dos seus órgãos jurisdicionados, como também aferir se os mesmos estão cumprindo as determinações legais específicas do seu ramo de atividade, inclusive através da realização de auditoria operacional específica na área ambiental que possa vir a mostrar o efetivo desempenho dos mesmos com relação à matéria.

7. CONCLUSÕES

Ninguém tem dúvida quanto ao fato de ser o meio ambiente elemento essencial à sadia qualidade de vida do homem e que, portanto, precisa e deve ser protegido contra as agressões e degradações que quase sempre redundam em danos ambientais de incerta recuperação.  Estes como vimos podem ocorrer tanto a partir de condutas comissivas – o agir indevido – quanto omissivas – o não agir – mas independentemente de ação ou omissão, de existência de dolo ou culpa, a responsabilidade civil pelos mesmos será objetiva, e ao agente sempre vai caber o direito de regresso contra os responsáveis.

Aos gestores públicos cumpre a relevante tarefa de desempenhar as suas funções sempre avaliando as possibilidades de impactos ambientais, pois na eventual possibilidade de vir a ocorrer danos, a responsabilização será inevitável.

Aos Tribunais de Contas incumbe, antes da função de controlar e eventualmente punir, a função de orientar os seus órgãos jurisdicionados na observância das leis, e isso deve ser feito de forma ampla a partir do reconhecimento da pluralidade normativa existente.   Uma breve análise das suas competências, delineadas no art. 71, CF, poderia nos dar a impressão de não ser missão sua atuar no controle ambiental, mas a própria constituição federal e as legislações discutidas nesse estudo nos fazem crer serem os Tribunais de Contas peças relevantes nessa importante missão de promover um controle ambiental mais efetivo, seja cobrando dos seus jurisdicionados integrantes do SISNAMA o cumprimento dos regramentos ambientais, seja cobrando de todos os seus jurisdicionados quando das licitações de obras e serviços o cumprimento dos EIA/RIMA indispensáveis ao sensato desenvolvimento das atividades pretendidas. 

Se considerarmos o fato dos Tribunais de Contas desempenharem as suas funções continua e tempestivamente sempre em contato com os órgãos, seja em inspeções, seja em auditorias, se reportando às recomendações anteriores e avaliando as correções das irregularidades detectadas, talvez não seja exagero considerá-lo um parceiro potencialmente relevante no desempenho de um efetivo controle ambiental.

8.  REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 2013

NOVO CÓDIGO CIVIL, 2013

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 37ª edição, Malheiros Editores, 2010

SIRVINSKAS, Luís Paulo, Manual de Direito Ambiental, 8ª edição, Ed. Saraiva, 2010 

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