Da responsabilidade civil e penal por dano nuclear

Desde o surgimento da era da energia nuclear[1], os operadores do direito se depararam com problemas jurídicos, inicialmente pela ausência de legislação sobre o assunto e, em seguida, em função da polarização de opiniões sobre o uso da energia nuclear.

Em 10 de outubro de 1956, criou-se a Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), através do Decreto nº. 40.110. Posteriormente, com a edição da Lei nº. 4.118/1962[2], a CNEN foi transformada em autarquia federal, natureza jurídica que perdura até os dias atuais. Este órgão tem a finalidade de exercer o monopólio da União[3] na mineração de materiais radioativos, na produção e no comércio de materiais nucleares[4], assim como o poder de polícia nuclear[5].

Com o advento da Constituição de 1988, novos princípios e regras foram explicitados no tocante à energia nuclear. O primeiro deles é a identificação de que os bens nucleares devem ser considerados como bens ambientais. Outra regra de importância é a consagração do uso da energia nuclear somente para fins pacíficos, conforme artigo 21, inciso XXIII, alínea a.

O terceiro ponto a ser destacado é quanto ao monopólio da União para a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados[6]. Insta ressaltar a exceção ao monopólio da União apenas para o caso de produção, comercialização e utilização autorizadas sob regime de permissão, para a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais e a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas[7].

Como quarto ponto, destaca-se a competência privativa da União para legislar sobre energia nuclear, que foi a princípio inserida na EC 1/69 à Carta de 1967, em seu artigo 8º, inciso XVII, inciso i e foi mantida na Carta de 1988, conforme consta do artigo 22, inciso XXVI.

O quinto ponto a ser mencionado refere-se à participação do Poder Legislativo, juntamente com o Poder Executivo, quando o assunto é a energia nuclear. Desta forma, toda a atividade nuclear em território nacional somente será admitida mediante autorização do Poder Executivo e aprovação do Congresso Nacional, o qual detém a competência exclusiva nessa matéria, conforme artigo 21, inciso XXIII, alínea a c/c artigo 49, inciso XIV. Além disso, toda usina que opere com reator nuclear deverá ter sua localização definida em lei federal, conforme artigo 225, parágrafo 6º.

Após a promulgação da Constituição Federal, ressalte-se a alteração promovida pela Lei nº. 7.781/1989, que modificou as atribuições da CNEN, existentes na Lei nº. 6.189/1974. Dentre as atribuições da CNEN destacam-se a colaboração na formulação da Política Nacional de Energia Nuclear; o recebimento e depósito de rejeitos radioativos; a prestação de serviços no campo dos usos pacíficos da energia nuclear; a expedição de normas, licenças e autorizações relativas a instalações nucleares e a fiscalização do reconhecimento e levantamento geológicos relacionados com minerais nucleares, da pesquisa, lavra e industrialização de materiais nucleares, da produção e comércio de materiais nucleares e da indústria de produção de materiais e equipamentos destinados ao desenvolvimento nuclear.

Ainda após a Carta Magna de 1988, temos a promulgação da Convenção de Viena sobre responsabilidade civil por danos nucleares, através do Decreto nº. 911/1993. Esta Convenção data de 1963, porém somente foi promulgada no Brasil em 1993.

A União detém a competência legislativa privativa sobre energia nuclear. Enfatizando esta competência, a Constituição Federal também atribui à União a competência privativa para legislar sobre energia[8], além de jazidas, minas e outros recursos minerais[9]. Ainda sobre a competência, detém o Congresso Nacional a competência para aprovar, e não apenas autorizar, toda atividade nuclear em território nacional.

Sendo os bens nucleares considerados como bens ambientais, insta mencionar a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre meio ambiente[10], assim como sobre a responsabilidade por dano ao meio ambiente[11].

Visando compatibilizar os comandos constitucionais referentes à competência legislativa, afirma-se que cabe à União a edição de normas gerais, aos Estados e ao Distrito Federal cabe complementar a legislação federal, e aos Municípios cabe suplementar a legislação federal e estadual[12].

A competência material deve ser exercida por todos os entes da federação, cabendo a todos a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas[13].

A energia nuclear apresenta amplo campo de aplicação, desde a utilização como armamento bélico até aplicações com radioisótopos na medicina, passando pela irradiação de alimentos[14] com o intuito de esterilizá-los.

Importante destacar a opção política da Carta Magna em autorizar a utilização da energia nuclear apenas para fins pacíficos[15], em consonância com diversos países que buscam evitar que a energia nuclear seja utilizada com finalidade bélica[16].  

Da Responsabilização por Danos Nucleares

O direito ambiental atua a partir de três esferas: a preventiva, a repressiva e a reparatória[17].

Realiza-se o princípio da prevenção, no tocante à energia nuclear, em diversos dispositivos. O primeiro que pode ser mencionado é a obrigatoriedade de realização do estudo prévio de impacto ambiental, conforme prevê o artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, da Constituição Federal. Desta forma, além da localização da usina nuclear ter que ser definida em lei federal, faz-se necessário que se verifiquem quais os impactos ambientais que podem advir da construção daquela usina nuclear e do funcionamento dela naquele local[18].

A responsabilização civil objetiva por danos nucleares, a responsabilização penal por práticas nocivas ao meio ambiente e a imposição de sanções administrativas representam outras formas de aplicar o princípio da prevenção, uma vez que servem como um estímulo a práticas que visem à preservação do meio ambiente, e não à sua degradação.

A destinação de taxas de fiscalização representa outra forma de aplicação do princípio da prevenção. Por exemplo, temos a taxa de licenciamento, controle e fiscalização de materiais nucleares e radioativos e suas instalações (TLC), que gera recursos à CNEN, instituída através da Lei nº. 9.765/1998. Conforme se verifica no artigo 7º da referida Lei, os recursos auferidos com esta taxa visam, e.g., à segurança nuclear e à pesquisa referentes às atividades nucleares, ou seja, atividades que demonstram o caráter de prevenção.

Art. 7º Os recursos provenientes da TLC serão destinados às atividades da CNEN voltadas para:

I - segurança nuclear, licenciamento, controle e fiscalização de materiais nucleares e radioativos e suas instalações;

II - pesquisa e desenvolvimento relacionados às atividades previstas no inciso anterior;

III - apoio técnico operacional relacionado às atividades previstas no inciso I;

IV - apoio ao desenvolvimento e aplicação de materiais didáticos e pedagógicos relacionados às atividades previstas no inciso I.

Outra forma de aplicar o princípio da prevenção é por meio do monitoramento permanente das emissões radioativas, α, β e γ, em diversos pontos, externa e internamente à usina nuclear[19]. Este controle é realizado pela CNEN, que edita normas a serem seguidas pelos operadores das usinas nucleares[20].

A criação de fundos de recuperação do meio ambiente serve para aplicar os recursos obtidos, por exemplo, com sanções administrativas, efetivamente na preservação e conservação do meio ambiente e concretizam o princípio da prevenção. Entretanto, o Fundo Nacional de Energia Nuclear[21] não apresenta a destinação de preservar e conservar o meio ambiente e sim de desenvolver as aplicações da energia nuclear.

O princípio da prevenção também pode ser implementado a partir do amplo acesso da população às informações[22] concernentes à instalação nuclear, desde a sua construção até a sua operação, além de informações quanto ao material radioativo manipulado e a destinação dos rejeitos, inclusive com a convocação de audiências públicas.

Além disso, o princípio da prevenção encontra-se presente no zoneamento nuclear, entendido como a delimitação das áreas circunvizinhas às instalações nucleares, passíveis de serem afetadas em caso de acidente[23], que cabe à CNEN e à Secretaria de Segurança e Saúde no Trabalho, do Ministério do Trabalho. Apesar da imposição quanto à delimitação dessas zonas, não foram encontrados instrumentos legais que tivessem efetivado esse zoneamento[24]. Ainda sobre a localização das usinas nucleares, devem ser localizadas em áreas delimitadas como estações ecológicas, conforme artigo 1º do Decreto nº. 84.973/1980.

Por fim, pode-se afirmar que o Poder Judiciário também representa a efetivação do princípio da prevenção, quando, através de liminares e ações, impede a realização de determinada atividade, ou impõe limites e parâmetros para a sua realização.

Por outro lado, cumpre frisar que a nossa Constituição Federal, no § 3º do artigo 225, estabelece que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Resta evidenciado, portanto, que o direito ambiental, na Constituição, valorizou a prevenção, mas não se esqueceu da reparação.

Assim, quem operar atividades vinculadas aos combustíveis nucleares e ocasionar lesão ao meio ambiente (patrimônio genético, meio ambiente cultural, meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural) estará sujeito não só a sanções penais e administrativas como também deverá reparar o dano causado[25].

Dano ambiental

Acerca do dano ambiental, esclarece Édis Milaré, que há uma dupla face na danosidade ambiental, tendo em vista que os seus efeitos alcançam não apenas o homem, como da mesma forma, o ambiente que o cerca. A Lei nº. 6.938/1981, ao fazer referência, no artigo 14, § 1º, a “danos causados ao meio ambiente e a terceiros”, prevê expressamente as duas modalidades.

Desta forma, embora o dano ambiental recaia sempre diretamente sobre o ambiente, em prejuízo da coletividade, em alguns casos, pode recair sobre o patrimônio, os interesses ou a saúde de uma determinada pessoa ou um grupo de pessoas determinadas ou determináveis. No primeiro caso, temos o dano ambiental coletivo, também chamado de dano ambiental propriamente dito, considerado em sua concepção difusa, como patrimônio coletivo e, na segunda hipótese, temos o dano ambiental individual, que atinge pessoas individualmente consideradas.

A autonomia entre os danos sofridos por particulares em seus patrimônios pessoais e os danos ambientais coletivos pode, obviamente, decorrer de uma mesma causa e, em regra, é o que se observa no caso de acidente nuclear.

Responsabilização civil

Ocorrendo dano ao meio ambiente em razão da atividade desenvolvida, o poluidor será responsável pela sua reparação.

A responsabilidade civil por danos nucleares é objetiva, tal qual a responsabilidade civil ambiental, ou seja, independe de aferição de culpa. Apesar de constar como preceito da atual ordem constitucional[26], antes de 1988 já se definia a responsabilidade civil por danos nucleares como objetiva, conforme se verifica no artigo 4º da Lei nº. 6.453/1977[27]. Adiciona-se a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº. 6.938/1981 que também previa a responsabilidade objetiva do poluidor[28].

Contudo, antes da ordem constitucional de 1988, a responsabilidade civil por danos nucleares era objetiva não por ser considerada uma modalidade de responsabilidade civil ambiental, mas sim pela adoção da teoria do risco. Após a Constituição de 1988 é que se modificou o entendimento sobre os bens nucleares, colocando-os como bens ambientais, mantendo-se a responsabilização civil por dano nuclear como objetiva, agora em face do comando constitucional e atrelada à responsabilidade civil ambiental.

Todavia, há pequena discussão doutrinária sobre se essa responsabilidade objetiva, exclusivamente no caso do dano nuclear, é fundada na teoria do risco ou fundada na teoria do risco integral.

A teoria do risco integral é uma modalidade extremada da doutrina do risco destinado a justificar o dever de indenizar até nos casos de inexistência do nexo causal. Mesmo na responsabilidade objetiva, embora dispensável o elemento culpa, a relação de causalidade é indispensável. Pela teoria do risco integral, o dever de indenizar se faz presente tão-só em face do dano, ainda nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior. Dado o seu extremo, o nosso Direito só adotou essa teoria em casos excepcionais[29].

A doutrina majoritária afirma que o artigo 21, inciso XXIII, alínea d, que trata exclusivamente da responsabilidade civil em relação ao dano nuclear, estabeleceu a responsabilidade objetiva, fundada no risco integral, em razão da enormidade de riscos decorrentes da exploração da atividade nuclear.

Nesse sentido, afirma Ferraz que o artigo 21, inciso XXIII, alínea d, da CF/88, muito embora suscite dúvidas, é uma das poucas situações previstas em nosso ordenamento em que são aplicáveis os postulados da teoria do risco integral. Justifica o autor o seu entendimento, afirmando que o artigo 21, inciso XXIII, alínea d, diferentemente do artigo 37, § 6º, contemplou uma teoria da responsabilidade objetiva do Estado pelo risco integral, pois quando o constituinte se valeu da expressão “independentemente de culpa”, excluiu de plano uma possibilidade de se cogitar de culpa, seja ela do Estado, da vítima ou mesmo derivada de evento alheio à ação ou omissão de ambos, caso contrário seria completamente desnecessário a prescrição do artigo 21, inciso XXIII, alínea d, da CF[30].

Todavia, aqueles que defendem que a responsabilidade civil pelos danos nucleares adotadas no direito brasileiro foi a da teoria do risco administrativo, fundam seu argumento no fato de que há uma lei anterior à Constituição de 1988 que tem causas de excludentes da responsabilidade civil por danos nucleares.

Trata-se da Lei nº. 6.453/1977 que dispõe sobre “a responsabilidade civil por danos nucleares e a responsabilidade criminal por atos relacionados com atividades nucleares”.

A Convenção de Viena, datada de 1963, foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº. 93/1992 e promulgada por meio do Decreto nº. 911/1993. Apesar de esta Convenção ter ingressado no ordenamento jurídico brasileiro apenas em 1993, serviu de base para a confecção da Lei nº. 6.453/1977, no tocante às definições e à responsabilidade civil por danos nucleares.

Dispõe o artigo 4º da referida lei que é de exclusiva responsabilidade do operador da instalação nuclear, independentemente de culpa, a responsabilidade civil pela reparação de dano nuclear causado por acidente nuclear. Como visto, o Brasil é signatário da Convenção de Viena e adequou a lei aos três princípios nela previstos: (i) a do risco por dano nuclear; (ii) da responsabilidade por dano nuclear; (iii) do montante do seguro para a cobertura do dano nuclear.

Desta forma, defendem, não há dúvida que prevalece a teoria da responsabilidade objetiva no que tange aos danos nucleares[31]. No entanto, a referida lei afirma em seu artigo 6º que “uma vez provado haver o dano resultado exclusivamente de culpa da vítima, o operador será exonerado, apenas em relação a ela, da obrigação de indenizar”.

Dispõe, ainda, no artigo 8º, que “o operador não responde pela reparação do dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreição ou excepcional fato da natureza”.

Assim, por tratar-se de lei especial, a qual não contraria os termos constitucionais, uma vez que prevê que a responsabilidade por danos nucleares é objetiva, deve prevalecer os postulados na Lei nº. 6.453/1977, que prevê excludentes de responsabilidade. Afirmam, ainda, que mesmo para os que possam questionar que o artigo 8º da Lei 6.453/1977, o qual prevê excludentes de responsabilidade, não foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, deve-se atentar para o Decreto 911 de 03 de setembro de 1993 – portanto, posterior à Constituição Federal de 1988 – que "promulga a Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares, de 21/05/1963", em todos os seus termos.

De qualquer maneira, a doutrina majoritária afirma que, em termos ambientais, inclusive no caso de danos nucleares, dado a enormidade de riscos decorrentes da exploração da atividade nuclear, adota-se a teoria do risco integral. O poluidor assume todo o risco que sua atividade acarreta, pois o simples fato de existir a atividade produz o dever de reparar, uma vez provada a conexão causal entre dita atividade e o dano dela advindo. Pela teoria do risco integral somente haverá exoneração da responsabilidade quando: a) o dano não existir; b) o dano não guardar relação de causalidade com a atividade da qual emergiu o risco. Não há incidência das excludentes de responsabilidade previstas na Lei nº. 6.453/1977.

Princípio da reparação integral

O artigo 9º da Lei nº. 6.453/1977 dispõe que “a responsabilidade do operador pela reparação do dano nuclear é limitada, em cada acidente, ao valor correspondente a um milhão e quinhentas mil Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional”.

Ocorre que, o dano ambiental mede-se por sua extensão, impondo a reparação integral, a teor do que dispõe o artigo 14, § 1º da Lei nº. 6.938/1981 e o artigo 225, § 3º da CF/88, os quais não fazem qualquer referencia a uma indenização tarifária.

O Brasil adotou a teoria da reparação integral do dano ambiental, o que significa que a lesão causada ao meio ambiente há de ser recuperada em sua integridade e qualquer norma jurídica que disponha em sentido contrário ou que pretenda limitar o montante indenizatório a um teto máximo será inconstitucional.

Assim, constata-se que, nem todos os preceitos da Lei nº. 6.453/1977 foram recepcionados pela ordem constitucional de 1988; notadamente a limitação do valor referente à reparação do dano[32], bem como a irresponsabilidade em caso de excepcional fato da natureza[33]. A Constituição não prevê qualquer limitação à responsabilização civil objetiva, no caso de danos nucleares, seja ela de natureza qualitativa ou quantitativa. Uma limitação qualitativa seria trazer a irresponsabilidade para o caso de um caso fortuito ou força maior[34]. De outro lado, seria uma limitação qualitativa a estipulação de um limite máximo para a indenização. Estes dois limitantes colidem frontalmente com o princípio da prevenção, que deve ser o objetivo fundamental quando se verifica qualquer modalidade de atividade causadora de dano ao meio ambiente.

Desta forma, o limite de indenização previsto no artigo 9º da Lei nº. 6.453/1977, correspondente a um milhão e quinhentas mil Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional, em cada acidente, não foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988[35]. O limite da indenização será o dano causado e somente isso.

Conforme esclarece o Professor FIORILLO:

No que se refere à obrigação de reparar os danos causados, o infrator/poluidor estará enquadrado no plano constitucional não só no Artigo3º,I (responsabilidade solidária) como também no Artigo21,XXIII, “c” (responsabilidade civil por danos nucleares independentemente da existência de culpa). No plano infraconstitucional aplicam-se os dispositivos da lei 6938/81  bem como o que determina a lei 6453/77 de forma subsidiária. Claro está que as regras infraconstitucionais mencionadas terão validade somente se observadas de forma compatível com a Constituição Federal de 1988.[36]

Responsabilização penal

Sendo as fontes de combustíveis nucleares consideradas como bens ambientais, aplica-se o disposto no artigo 225, parágrafo 3º, da Constituição Federal, que reza que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Desta forma, deve haver mecanismos de imposição de sanções penais. Acerca da legislação vigente sobre as atividades nucleares no Direito brasileiro, há três leis extravagantes que tratam, de uma forma ou de outra, as questões penais relativas às atividades nucleares. Tem-se, portanto, a seguinte normatização: a) Lei nº. 6.453/1977, de Responsabilidade Criminal por Atos Relativos às Atividades Nucleares[37]; b) Lei nº. 6.938/1981, de Política Nacional do Meio Ambiente[38]; c) Lei nº. 9.605/1998, de Crimes Ambientais.

Lei nº. 6.453/1977 de responsabilidade criminal por atos relativos às atividades nucleares

A Lei nº. 6.453/1977 foi a primeira lei a dispor sobre a responsabilidade criminal por atos relativos às atividades dessa natureza. Nela são definidos tipos penais relacionados, em particular, com a segurança, instalações, materiais nucleares e com o assecuramento do controle de tais atividades pelo Poder Público.

O objetivo fundamental da conceituação desses delitos foi o de assegurar a implantação de uma nova modalidade geradora de energia sem causar riscos ou danos para a população e para as relações externas. Esta Lei é muito mais uma lei de defesa da energia nuclear do que uma lei de defesa dos cidadãos contra a energia nuclear.

Os chamados crimes nucleares, nesta Lei, estão tipificados nos artigos 21, 23, 26 e 27:

a) Operação irregular: no artigo 21 está previsto o seguinte delito: “Permitir o responsável pela instalação nuclear sua operação sem a necessária autorização. Pena: reclusão, de dois a seis anos”. Assim, apesar de regularmente instalado, o organismo depende sempre, para funcionar, de autorização do CNEN. A lei enfatiza a preocupação de que o projeto nuclear não seja levado a efeito à revelia do governo.

b) Violação do sigilo: o artigo 23 define como crime: “transmitir ilicitamente informações sigilosas, concernentes à energia nuclear. Pena: reclusão, de quatro a oito anos”. Busca-se tutelar a segurança nacional. De qualquer sorte, atualmente, as informações sobre o ciclo nuclear já se acham divulgadas de forma ampla e global, tanto na comunidade científica como na sociedade em geral. Ademais, as instalações nucleares brasileiras foram adquiridas no exterior e com tecnologia conhecida.

c) Inobservância de segurança e proteção: previsto no artigo 26: “Deixar de observar as normas de segurança ou de proteção relativas à instalação nuclear ou ao uso, transporte, posse e guarda de material nuclear, expondo a perigo a vida, a integridade física ou o patrimônio de outrem. Pena: reclusão, de dois a oito anos”. O objetivo é proteger a vida, a integridade física e o patrimônio das pessoas diante do grave perigo que as instalações nucleares e o material nuclear representam.

d) Obstrução ao funcionamento ou ao transporte: por fim, diz o artigo 27: “Impedir ou dificultar o funcionamento de instalação nuclear ou o transporte de material nuclear. Pena: reclusão, de quatro a dez anos”. Aqui, o legislador visou impedir a ocorrência de manifestações populares que possam obstruir o funcionamento de uma instalação nuclear ou o transporte desse tipo de material.

Lei nº. 9.605/1998 de crimes ambientais

Atualmente, este é o instrumento mais completo no âmbito penal, com vistas à proteção do meio ambiente. Importa-nos, para os devidos fins, abordar os delitos que podem ser aplicados às atividades envolvendo a energia nuclear.

a) Artigo 54: o dispositivo em questão trata do delito de poluição com o objetivo de tutelar o meio ambiente em toda sua amplitude, abrangendo a poluição hídrica, atmosférica, do solo, sonora etc. Também, nesse dispositivo, o legislador julgou necessária a tipificação da conduta culposa no que tange à poluição. 

b) Artigo 55: referido dispositivo visa à criminalidade na exploração mineral, relativamente à pesquisa, lavra e extração de recursos minerais.

c) Artigo 56: o referido tipo penal versa sobre o produto ou substância tóxica, de natureza perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, com a seguinte redação:

Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos: Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa. § 1º Nas mesmas penas incorre quem abandona os produtos ou substâncias referidos no caput, ou os utiliza em desacordo com as normas de segurança. § 2º Se o produto ou a substância for nuclear ou radioativa, a pena é aumentada de um sexto a um terço. § 3º Se o crime é culposo: Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.

Visa à tutela do meio ambiente sadio e equilibrado e da saúde do próprio ser humano, o dispositivo reprime qualquer manuseio de elementos perigosos, tóxicos ou nocivos, condicionando que a conduta do agente seja realizada em desconformidade com a legislação ou das normas administrativas. Aqui, não é a poluição que se incrimina, mas sim a não observância das normas administrativas durante o manuseio de tais produtos. Ressalte-se que se o produto ou a substância for nuclear ou radioativa, haverá um aumento da pena (de um sexto a um terço), indicando desse modo, uma maior gravidade do desvalor da ação do sujeito ativo.

d) Artigo 60: o legislador tipificou a conduta do agente que mantém, em desconformidade com a legislação pertinente, estabelecimento potencialmente poluidor, seja na ausência de licença ou autorização, seja com inobservância do conteúdo desses atos administrativos. Relacionam-se, então, às instalações nucleares ou radioativas.

e) Artigo 66: Trata-se de tipo penal voltado ao funcionário público, para o qual há o dever de exercer corretamente as funções como serviço público, ou seja, de interesse geral.

f) Artigo 67: referido dispositivo está voltado ao ato de concessão irregular de licença, autorização ou permissão, seja na forma dolosa ou mesmo na forma culposa.

g) Artigo 68: configura crime contra o meio ambiente, especificamente contra a Administração Pública, “deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental”. Aqui comete o delito o agente que descumprir a obrigação de relevante interesse ambiental prevista em contrato.

h) Artigo 68: também visando a tutela penal do meio ambiente, referido artigo prevê como crime a conduta de: “Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de questões ambientais”.

i) Artigo 69-A: o legislador busca punir os envolvidos na elaboração ou mesmo apresentação de estudo, laudo ou relatório técnico com conteúdo falso ou enganoso, por conta do licenciamento ambiental, concessão florestal ou outro procedimento administrativo dessa natureza.

Confronto entre a Lei nº. 6.453/1977 e a Lei nº. 9.605/1998

Afirma a doutrina que, embora estejam vigendo duas leis específicas sobre o tema relacionado às atividades nucleares, o fato é que a legislação infraconstitucional penal existente no momento não serve para conferir uma adequada tutela penal, seja no que diz respeito à Lei nº. 6.453/1977 ou mesmo em relação à Lei nº. 9.605/1998[39].

A Lei nº. 9.605/1998 trata das condutas que podem lesar o meio ambiente, de maneira genérica[40], não atendendo às especificidades exigidas pelas atividades nucleares, enquanto que a Lei nº. 6.453/1977 contém a delimitação específica da responsabilidade criminal por atos relacionados com atividades nucleares. O campo de aplicação dos dois instrumentos legais é diverso. A Lei nº. 6.453/1977 surgiu como uma necessidade após a assinatura do Acordo Brasil-Alemanha, em 1975[41]^-[42], que deveria garantir a proteção física dos materiais, equipamentos e instalações nucleares, assim como evitar furtos, roubos e outros atos atentatórios a tudo o que fosse relacionado com os materiais nucleares. Para aplicarem-se os tipos penais da Lei nº. 6.453/1977 não há a necessidade de violação a bem jurídico ambiental. Nem é necessário que haja perigo concreto ou abstrato a algum bem jurídico ambiental. Tanto que o bem jurídico tutelado pela Lei nº. 6.453/1977 é o controle das atividades nucleares pelo Poder Público[43].

A análise conjunta da Lei nº. 6.453/1977 e da Lei nº. 9.605/1998 permite traçar um panorama da proteção penal assegurada às atividades voltadas à energia nuclear. Protegem-se algumas atividades desenvolvidas nas instalações nucleares, não tutelando o meio ambiente, nos tipos presentes na Lei nº. 6.453/1977. Além disso, protege-se o meio ambiente através da proibição de que algumas condutas sejam realizadas em desconformidade com a lei e impondo penalidades em condutas que geram poluição.

A proteção penal às atividades nucleares presente na Lei nº. 6.453/1977 mostra-se deficiente. Primeiro, deve-se alterar os bens jurídicos tutelados no caso de condutas violadoras dos preceitos estatuídos nos artigos 21, 23, 26 e 27 da Lei nº. 6.453/1977, protegendo também a vida, a integridade física, o patrimônio, a segurança coletiva e o meio ambiente. Segundo, as penas devem ser revistas, para que sanção ao descumprimento da norma seja coerente com o sistema. Terceiro, deve-se ampliar a tutela penal às instalações radioativas, de maneira diversa na atual, já que a Lei nº. 6.453/1977 tutela apenas o caso de instalações nucleares[44].

As sanções impostas pela Lei nº. 9.605/1998 são mais brandas que as impostas na Lei nº. 6.453/1977, o que cria uma incoerência no sistema punitivo, que deveria ser objeto de revisão.

REFERÊNCIAS

[1] Que teve seu início em 2 de dezembro de 1942, com a obtenção de energia controlada, a partir da fissão do núcleo atômico de urânio, pela equipe de Enrico Fermi, durante o projeto Manhattan, de produção da bomba atômica.

 [2] Regulamentada pelo Decreto nº. 51.726/1963. A Lei nº. 4.118/1962 foi alterada pela Lei nº. 6.189/1974.

[3] Conforme comando constitucional posto no artigo 21, inciso XXIII c/c artigo 177, inciso V.

[4] Disponível em: <http://www.cnen.gov.br/acnen/atividades.asp>. Acesso em: 15-02-2010.

[5] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Prevenção do dano nuclear: aspectos jurídicos. Revista dos Tribunais, v. 619, São Paulo: Revista dos Tribunais, maio, 1987, p. 24-25.

[6] Artigo 21, inciso XXIII c/c artigo 177, inciso V.

[7] Artigo 21, inciso XXIII, alíneas b) e c).

[8] Artigo 22, inciso IV, da CF/88.

[9] Artigo 22, inciso XII, da CF/88. Além do mais, são bens de gerência da União os recursos minerais, inclusive o subsolo, conforme comando constitucional presente no artigo 20, inciso IX.

[10] Presente no artigo 24, inciso VI, da CF/88.

[11] Artigo 24, inciso VIII, da CF/88.

[12] Artigo 30, inciso II, da CF/88.

[13] Artigo 23, inciso VI, da CF/88.

[14] Exemplo brasileiro de aplicação na irradiação de alimentos disponível em: <http://www.ctex.eb.br/jornal_ctex/jornal_002_ctex.pdf>. Acesso em: 15-02-2010. Para aprofundamento neste tema, sugere-se a leitura de IAEA/FAO. Irradiation to ensure the safety and quality of prepared meals. 2009. Disponível em: <http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1365_web.pdf>. Acesso em: 15-02-2010.

[15] Artigo 21, inciso XXIII, alínea a).

[16] Vide o Tratado de Interdição Parcial de Testes Nucleares, de 1963, o Tratado de Não Proliferação Nuclear, de 1968 (Disponível em: <http://www.onu-brasil.org.br/doc_armas_nucleares.php>. Acesso em: 17-02-2010) e o Tratado de Interdição Completa de Ensaios Nucleares, de 1996 (países que assinaram e ratificaram o tratado. Disponível em: <http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVI-4&chapter=26&lang=en>. Acesso em: 17-02-2010).

[17] SANTOS, Fabiano Pereira dos. Acidente ecológico na Baía de Guanabara. Revista de Direito Ambiental, v. 22 São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 166.

[18] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Tutela jurídica dos combustíveis nucleares e a energia nuclear em face do direito ambiental brasileiro. Disponível em: <http://www.saraivajur.com.br/menuEsquerdo/doutrina
ArtigosDetalhe.aspx?Doutrina=1110>. Acesso em: 17-02-2010. Com o mesmo entendimento, antes da Carta Magna de 1988 ver MACHADO, Paulo Affonso Leme. Prevenção do dano nuclear: aspectos jurídicos. Revista dos Tribunais, v. 619, São Paulo: Revista dos Tribunais, maio, 1987, p. 25.

[19] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Prevenção do dano nuclear: aspectos jurídicos. Revista dos Tribunais, v. 619, São Paulo: Revista dos Tribunais, maio, 1987, p. 18.

[20] Por exemplo, cita-se a CNEN-NE 1.10, referente à segurança de sistemas de barragem de rejeitos contendo radionuclídeos. Disponível em: <http://www.cnen.gov.br/seguranca/normas/mostra-norma.asp?op=110>. Acesso em: 17-02-2010 e a CNEN-NN 3.01, referente às diretrizes básicas de proteção radiológica. Disponível em: <http://www.cnen.gov.br/seguranca/normas/mostra-norma.asp?op=301>. Acesso em: 17-02-2010.

[21] Artigo 19 da Lei nº. 4.118/1962.

[22] O princípio da informação encontra amparo constitucional, conforme preceitua o artigo 5º, inciso XXXIII.

[23] Conforme artigo 10, inciso V, alínea a) da Lei nº. 2.210/1997.
[24] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17 ed. rev. atual. ampl. Malheiros: São Paulo, 2009, p. 872-873.

[25] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Tutela jurídica dos combustíveis nucleares e a energia nuclear em face do direito ambiental brasileiro. Disponível em: <http://www.saraivajur.com.br/menuEsquerdo/doutrina
ArtigosDetalhe.aspx?Doutrina=1110>. Acesso em: 21-02-2010.

[26] Conforme artigo 21, inciso XXIII, alínea d).

[27] A própria Convenção de Viena prevê que a responsabilidade por danos nucleares será objetiva, conforme artigo IV, 1. O texto da Convenção de Viena encontra-se no Decreto nº. 911/1993.

[28] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental. 10 ed. rev. atual. ampl. Saraiva: São Paulo, 2009, p.43.

[29] CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 138-139.

[30] BARROS, Adriano Celestino Ribeiro. A responsabilidade civil e o dano nuclear no ordenamento pátrio. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=12060>. Acesso em: 23-02-2010.

[31] Cabe lembrar que, ademais de a exploração dos serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e o exercício do monopólio estatal sobre a pesquisa, lavra, o enriquecimento e o reprocessamento, bem como a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados constituírem atividades do Estado, este adotou a política de manter a pesquisa e exploração direta. Portanto, ainda que a legislação infraconstitucional nada estabelecesse, a responsabilidade por danos causados aos servidores em serviço ou a terceiros seria, ainda assim, objetiva, nos termos do art. 37, § 6º, da CF.

[32] Artigo 9º da Lei nº. 6.453/1977.

[33] Artigo 8º da Lei nº. 6.453/1977.

[34] Pela impossibilidade de alegar caso fortuito ou força maior para eximir-se da responsabilidade civil, no caso de danos causados por atividades nucleares, ver FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental. 10 ed. rev. atual. ampl. Saraiva: São Paulo, 2009, p. 282. No caso genérico de danos ambientais ver SANTOS, Fabiano Pereira dos. Acidente ecológico na Baía de Guanabara. Revista de Direito Ambiental, v. 22, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 167.

[35] Criticando esta limitação, antes da Carta Magna de 1988, ver MACHADO, Paulo Affonso Leme. Prevenção do dano nuclear: aspectos jurídicos. Revista dos Tribunais, v. 619, São Paulo: Revista dos Tribunais, maio, 1987, p. 17.

[36] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Tutela jurídica dos combustíveis nucleares e a energia nuclear em face do direito ambiental brasileiro. Disponível em: <http://www.saraivajur.com.br/menuEsquerdo/doutrina
ArtigosDetalhe.aspx?Doutrina=1110>. Acesso em: 21-02-2010.

[37] Foram revogados tacitamente os artigos 20, 22, 24 e 25 da Lei nº 6.453/1977 pelos artigos 55 (parte do artigo 24) e 56 (parte do artigo 24 e os demais referidos) da Lei nº 9.605/1998 (RIBEIRO, Viviane Martins. Problemas fundamentais da tutela penal nas atividades nucleares. Revista dos Tribunais, a. 95, v. 843, São Paulo: Revista dos Tribunais, jan., 2006, p. 461 e MARTINS, José Renato. Tutela penal das atividades nucleares no âmbito do Estado Social e Democrático de Direito Brasileiro. Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 4, jun., 2009, p. 124).

[38] A Lei nº 6.938/1981 previa um tipo penal de poluição, no artigo 15. Contudo, este dispositivo foi revogado pelo artigo 54 da Lei nº 9.605/1998.

[39] MARTINS, José Renato. Tutela penal das atividades nucleares no âmbito do Estado Social e Democrático de Direito Brasileiro. Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 4, jun., 2009, p. 125.

[40] Exceção ao artigo 56, parágrafo 2º, que trata especificamente de substância nuclear ou radioativa.

[41] RIBEIRO, Viviane Martins. Problemas fundamentais da tutela penal nas atividades nucleares. Revista dos Tribunais, a. 95, v. 843, São Paulo: Revista dos Tribunais, jan., 2006, p. 444-445.

[42] Este acordo possibilitou a construção da usina nuclear de Angra 2 e a aquisição da usina nuclear de Angra 3.

[43] RIBEIRO, Viviane Martins. Problemas fundamentais da tutela penal nas atividades nucleares. Revista dos Tribunais, a. 95, v. 843, São Paulo: Revista dos Tribunais, jan., 2006, p. 453. O momento histórico e cultural era diverso do atual, o que explica o porquê da tutela ao bem jurídico ambiental ter aparecido apenas com a Lei nº. 9.605/1998, já com a nova ordem constitucional.

[44] RIBEIRO, Viviane Martins. Problemas fundamentais da tutela penal nas atividades nucleares. Revista dos Tribunais, a. 95, v. 843, São Paulo: Revista dos Tribunais, jan., 2006, p. 461 e MARTINS, José Renato. Tutela penal das atividades nucleares no âmbito do Estado Social e Democrático de Direito Brasileiro. Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 4, jun., 2009, p. 125.