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A ação civil pública ambiental

Comentários acerca do Acórdão proferido no Recurso Especial nº 625249/PR, da relatoria do Ministro Luiz Fux, do Superior Tribunal de Justiça.

Direito Civil | 14/jan/2009

“PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE FAZER, DE NÃO FAZER E DE PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3º DA LEI 7.347/85. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. ART. 225, § 3º, DA CF/88, ARTS. 2º E 4º DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93 E ART. 83 DO CDC.

PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA REPARAÇÃO INTEGRAL.

1. A Lei nº 7.347/85, em seu art. 5º, autoriza a propositura de ações civis públicas por associações que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

2. O sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º) e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros, nos princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral.

3. Deveras, decorrem para os destinatários (Estado e comunidade), deveres e obrigações de variada natureza, comportando prestações pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações essas que não se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso.

4. A ação civil pública é o instrumento processual destinado a propiciar a tutela ao meio ambiente (CF, art. 129, III) e submete-se ao princípio da adequação, a significar que deve ter aptidão suficiente para operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e integral proteção do direito material, a fim de ser instrumento adequado e útil.

5. A exegese do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a conjunção “ou” deve ser considerada com o sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de alternativa excludente (o que tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins).

6. Interpretação sistemática do art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Código de Defesa do Consumidor ("Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.") bem como o art. 25 da Lei 8.625/1993, segundo o qual incumbe ao Ministério Público “IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente (...)”.

7. A exigência para cada espécie de prestação, da propositura de uma ação civil pública autônoma, além de atentar contra os princípios da instrumentalidade e da economia processual, ensejaria a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela ambiental), cuja única variante seriam os pedidos mediatos, consistentes em prestações de natureza diversa.

8. Ademais, a proibição de cumular pedidos dessa natureza não encontra sustentáculo nas regras do procedimento comum, restando ilógico negar à ação civil pública, criada especialmente como alternativa para melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinária, para a tutela de todo e qualquer outro direito.

9. Recurso especial desprovido.” (RESP n.625249/PR. Relator: Ministro Luiz Fux. Primeira Turma. DJ 31/08/2006. p. 203).

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Conforme se depreende de análise do acórdão proferido no REsp n. 625.249 – PR, o município de Curitiba, localizado no Estado do Paraná interpôs Recurso Especial em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (acórdão este proferido em sede de Agravo de Instrumento interposto pelo município de Curitiba em Ação Civil Púbica proposta pela Associação de Defesa do Meio Ambiente de Araucária).

O acórdão analisado versa, basicamente, sobre a ação civil pública para a tutela do meio ambiente, obrigações de fazer, de não fazer e de pagar quantia, da possibilidade de cumulação de pedidos constantes do artigo 3º da Lei n. 7.347/85, critérios de interpretação, passando pelo artigo 225, §3º da Constituição Federal de 1988, artigos 2º e 4º da Lei n. 6.938/81, artigo 25, IV da Lei n. 8.625/93 e artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor, bem como analisando os princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral. Sobre tal acórdão e sobre tais questões passaremos a criticar.

Primeiramente, temos que, conforme o artigo 5º da Lei n. 7.347/85, é perfeitamente possível ingressar com Ação Civil Pública para pleitear responsabilização por danos materiais e morais causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, à ordem urbanística, infração à ordem econômica e da economia popular, bem como qualquer outro interesse difuso e coletivo.

Desta feita, é legítima para ingressar com Ação Civil Pública uma Associação, bem como outros legitimados, constantes do rol taxativo do art. 5º da Lei de Ação Civil Pública. Porém, no que tange às Associações, alguns requisitos objetivos, elencados pela própria lei devem estar preenchidos, como:

  1. Que esteja a Associação constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil;

  2. que inclua entre as suas finalidades institucionais a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

É importante ressaltar que a própria lei de ação civil pública suaviza a exigência do período de pré-constituição de um ano, quando alega em seu §4º que em se tratando de manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou características do dano, ou relevância do bem jurídico a ser protegido, o magistrado poderá dispensá-la. E aqui ressaltamos: isso ocorre porque o perigo da demora poderia levar o dano a ser muito mais amplo. No caso em tela, nada foi argüido em sede de legitimidade, porém o relator Luiz Fux fez questão de informar que nada de errado havia em sede de legitimidade.

Cabe-nos esclarecer que o sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado nas normas constitucionais e infraconstitucionais, está fundado em vários princípios, como os princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral, bem como nos princípios fundamentais constantes dos artigos 1º a 4º e 225 da Constituição Federal, dentre outros.

Aqui se tem a seguinte questão: qual a razão desta proteção ao meio ambiente? A razão é bem simples: para todo e qualquer ser humano, viver é conviver, e somente se for um Deus ou um bruto ele viverá só – conforme profetizou Aristóteles.

Assim sendo, o homem necessariamente vive em sociedade, e dentro de cada sociedade, o homem se subordina à ordem social imposta, porque ele é parte do todo. Goffredo Telles Junior afirma que:

“Por quê dizemos que o principal é cada ser humano? Porque o que sobretudo interessa é o bem-estar, a felicidade das pessoas. A sociedade existe como condição de existência normal dos seres de que ela se compõe. ‘O homem e cada homem é que foi criado à imagem e à semelhança de Deus, e não a sociedade’ – preceituava o sábio Código Social de Malinas.” [1]

Ora, se o homem convive conjuntamente com outros homens, essa convivência deve ser norteada para o atingimento do bem comum como condição do próprio bem individual, em um sistema de deveres e direitos, regulado por uma ordenação.

Vale ressaltar que essa proteção ao meio ambiente não é somente feita por princípios, mas também por normas, por regras. Hoje se costuma dar muita visibilidade aos princípios, por vezes esquecendo-se das normas. Primeiramente urge mostrar que as normas não são simplesmente os textos de lei, mas sim os sentidos construídos a partir de uma interpretação sistemática dos textos normativos. Não podemos esquecer das regras em detrimento dos princípios, especialmente no que tange ao direito material e processual ambiental, matérias que somente ganharam atenção doutrinária e jurisprudencial em nosso país há poucas décadas.

Em verdade, os princípios se exteriorizam através de normas, seja de forma explícita, seja de forma implícita. Eles (os princípios) não apenas explicitam valores, como anota Humberto Ávila, mas também estabelecem regras precisas de comportamentos, mesmo que indiretamente [2]. E tanto os princípios quanto as regras podem (e muitas vezes devem) ser ponderadas, conforme as exigências do caso concreto. Aplicador da lei não é um ser autômato; ele deve raciocinar sobre ela. Dentre os princípios citados no acórdão, até mesmo para não nos alongarmos em explicar cada um dos princípios – que não é nosso objetivo no trabalho em tela – daremos uma breve síntese, para situar o leitor:

  1. Princípio da Prevenção: é o sustentáculo do Direito Ambiental; é o objetivo fundamental do Direito Ambiental. A prevenção do dano ambiental deve ser tarefa de todos – é a preservação do meio;

  2. Princípio do Poluidor-Pagador: busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter preventivo) e, caso ocorra o dano, visa a sua reparação (caráter repressivo);

  3. Princípio da Reparação Integral: entendemos este princípio como uma conjugação dos dois primeiros; o dano, caso ocorrido, deve ser reparado de forma integral, em todas as suas nuances.

Se os princípios estabelecem regras precisas, depreende-se que eles estabelecem deveres, não somente direitos. Ou seja, tanto o Estado quanto a comunidade (que no acórdão são classificados como destinatários), decorrem deveres, comportando prestações, obrigações pessoais, positivas (um fazer) ou negativas (um não fazer), bem como obrigações de pagar (indenizar o dano ocorrido). O Sistema do Direito Ambiental exige que devemos buscar a reparação do dano in natura a priori; porém, nem sempre isso será possível, e é aqui que entra a indenização em pecúnia. Não estamos a dizer que essas obrigações se repelem; pelo contrário; elas podem ocorrer simultaneamente (obrigação de pagar o dano e de restituir o meio ambiente ao status quo ante, o que, por vezes é muito difícil).

E para alcançar uma tutela eficaz do meio ambiente, surge o instrumento hábil para tanto: a Ação Civil Pública. Não queremos dizer com isso que a Ação Civil Pública é primeiro remédio ou o mais importante para a defesa do meio ambiente, e em ultima ratio do próprio homem, pois a Ação Popular é anterior a ela e tão possível quanto. Queremos dizer que, por óbvio, uma Associação, o Ministério Público e os entes estatais são muito mais fortes que os particulares separados.

O acórdão exarado pelo Ministro Luiz Fux traz uma outra informação importante: a regra da interpretação sistemática das Leis n. 7347/85, 8625/93 e do CDC. Logicamente, devemos incluir a constituição nesta análise, já que a interpretação conforme a Constituição é a que melhor, salvo melhor juízo, atende aos interesses da proteção ambiental. Está o Ministro a dizer que dispositivos do Código de Defesa do Consumidor e da Lei Orgânica do Ministério Público importam à Ação Civil Pública. E isso é assim porque ao Ministério Público incube, dentre outras relevantes funções, a defesa do meio ambiente, seja promovendo inquérito civil, seja promovendo ação civil pública.

Interpretar de forma sistemática significa atribuir o melhor sentido, o melhor significado dentre as várias opções, aos princípios, normas e valores, pois o nosso sistema jurídico é um sistema aberto e coeso, comportando perfeitamente uma interpretação que busque extrair o que de melhor há para a sociedade.

E veja que o Constituinte jamais proibiu o uso do meio ambiente; pelo contrário! O meio ambiente deve ser usado, porém de forma equilibrada. Aquele que explorar recursos minerais, por exemplo, fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, conforme assevera José Afonso da Silva [3]. Dá o legislador de uma forma geral ênfase à prevenção, sem descuidar da repressão. E desta forma devemos interpretar as normas e princípios atinentes ao Meio Ambiente.

A Encíclica Divini Redemptoris, do Papa Pio XI nos auxilia:

“A sociedade é um meio natural que o homem pode e deve usar para obter seu fim, pois a sociedade humana é para o homem, e não o contrário. Isto não se há de entender no sentido do liberalismo individualista, que subordina a sociedade ao uso egoísta que dela faz o indivíduo; mas só no sentido de que, pela união orgânica com a sociedade, se faça possível a todos, mediante a mútua colaboração, a realização da verdadeira felicidade terrena”.

Após esta apertada síntese, cabe-nos endereçar algumas linhas para a questão da Ação Civil Pública Ambiental propriamente. Bem explicita Celso Antonio Pacheco Fiorillo, corroborando o voto do Ministro Luiz Fux, que a Lei da Ação Civil Pública teve o seu alcance de aplicação alterado com a entrada em vigor da Lei n. 8.078/90 (CDC) [4].

A ação civil pública tem claro e lógico objetivo, bem visualizado no acórdão, qual seja: melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, bem como dos direitos coletivos e individuais homogêneos – em resumo, dos interesses coletivos lato sensu, como bem assevera Fiorillo [5]. Por esta razão, a ação civil pública se submete ao princípio da adequação, para que ela seja realmente útil, e não simples letra morta. Exatamente por isso é que a reparação de um dano a um bem ambiental, conforme ensina Fiorillo, sempre será difusa, uma vez que seu objeto é indivisível e indeterminados são seus titulares [6].

Com todo o exposto, urge afirmarmos, em consonância com o decidido no Recurso Especial n. 625249/PR, que a acumulação de pedidos na ação civil pública, em especial o rol do art. 3º da Lei n. 7347/85, é perfeitamente possível, tanto pelos princípios norteadores do Direito Ambiental, em especial da adequação. Aqui importante trazer os ensinamentos do Professor José Carlos Barbosa Moreira.

Para Barbosa Moreira [7], a cumulação de pedidos comporta a seguinte divisão:

1. Cumulação em sentido estrito: dá-se quando o autor formula em face do réu mais de um pedido, visando o acolhimento conjunto de todos; este comporta duas modalidades:

1.1. cumulação simples: o acolhimento de um pedido não necessariamente depende do acolhimento ou rejeição do(s) outro(s);

1.2. cumulação sucessiva: o acolhimento de um pedido depende do acolhimento do outro;

2. Cumulação em sentido lato: o autor formula dois ou mais pedidos, ou um pedido com dois ou mais objetos mediatos, para obter um único dentre eles; este também comporta duas subdivisões:

2.1. cumulação alternativa: impropriamente considerada hipótese de cumulação de pedidos, uma vez que a pluralidade aqui existente é de objetos (mediatos) do pedido, não de pedidos – em caso de procedência, a vontade da parte é que determinará qual dos possíveis resultados práticos se atingirá;

2.2. cumulação eventual: a vontade da parte é irrelevante, cabendo a determinação ao órgão judicial, acolhendo o pedido principal, ficando o subsidiário prejudicado ou vice-versa.

Para que se admita a cumulação os requisitos dos §§1º e 2º do artigo 292 do CPC devem estar preenchidos (compatibilidade entre os pedidos, competência do mesmo juízo para conhecer de todos os pedidos e adequação). Mas devemos ressaltar que, conforme ensina Barbosa Moreira, na acepção lógica, o requisito da compatibilidade entre os pedidos só é exigível nos casos de cumulação em sentido estrito, simples ou sucessiva, em que o autor da ação pode pretender o acolhimento de todos os pedidos cumulados [8]. Ocorre essa diferenciação porque na cumulação alternativa o pedido é a rigor único e na cumulação eventual existe até certa oposição entre os pedidos (principal e subsidiário).

Diante disso, podemos afirmar, corroborando a tese defendida no acórdão em análise, que o artigo 3º da Lei de Ação Civil Pública jamais exigiu um comando de alternatividade – o que somente em alguns casos, conforme acima explicitado – poderia ser visualizado. Se fosse imposta uma alternatividade a esta norma, a eficácia da ação civil pública para defender direitos coletivos lato sensu estaria prejudicada, e não nos parece ser esta a melhor interpretação tendo por base a Constituição Federal. A interpretação gramatical estanque e invencível somente viria a prejudicar o direito.

Nas ações civis públicas versando proteção de direitos difusos, o que menos se vislumbra são pedidos excludentes: o que impede o réu de reparar o dano e pagar em pecúnia indenização por danos?

Ademais, a Lei n. 6938/81, em seu artigo 4º é bem clara ao estatuir que a Política Nacional do Meio Ambiente visará a imposição, seja ao poluidor, seja ao predador, de obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.

Isto posto, consideramos plenamente correto o acórdão exarado pelo STJ, plenamente condizente com as características da Ação Civil Pública e com a proteção ao meio ambiente, para própria preservação da espécie humana.

Referências bibliográficas

Ávila, Humberto. Teoria dos Princípios. 6ª ed. São Paulo. Malheiros, 2006.

Barbosa Moreira, José Carlos. O Novo Processo Civil Brasileiro. 25ª ed., Rio de Janeiro. Forense, 2007.

Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5ª ed. São Paulo. Saraiva, 2004.

Junior, Goffredo Telles. Estudos. São Paulo. Editora Juarez de Oliveira, 2005.

Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed. São Paulo. Malheiros, 2004.

[1] Junior, Goffredo Telles. Estudos. São Paulo. Editora Juarez de Oliveira, 2005. p. 03. [2] Ávila, Humberto. Teoria dos Princípios. 6ª ed. São Paulo. Malheiros, 2006. p. 25.

[3] Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed. São Paulo. Malheiros, 2004. p. 825.

[4] Fiorillo, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5ª ed. São Paulo. Saraiva, 2004. p. 349.

[5] Ob. cit. p. 349.

[6] Ob. cit. p. 351.

[7] Barbosa Moreira, José Carlos. O Novo Processo Civil Brasileiro. 25ª ed., Rio de Janeiro. Forense, 2007. p. 14/15.

[8] Ob. cit. p. 15.
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