Requerimentos de informações - limites e influência na administração policial militar da fiscalização do Poder Legislativo

Instrumento largamente utilizado pelos parlamentares paulistas, os requerimentos de informações se encontram previstos artigo 50, § 2º da Constituição Federal e no artigo 20, inciso XVI da Constituição Estadual, sendo regulamentados pelos artigos 165, IV e 166 do Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo.

Propomo-nos, neste singelo estudo, a investigar o cabimento de tais requerimentos e os limites constitucionais estabelecidos para seu uso por parte das dignas autoridades legislativas estaduais.

Preliminarmente, importante trazer à baila o artigo 2º da Constituição Federal, que prescreve:

Art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. (grifei)

Referido artigo, de suma importância para a devida compreensão da questão em foco, deixa clara a existência de mecanismos de controles recíprocos entre os poderes estatais, como garantia da perpetuidade do Estado Democrático de Direito, princípio consagrado no artigo 1º da Carta Magna. Sobre o tema, o insigne professor Alexandre de Moraes [1] leciona:

Dessa forma, ao afirmar que os Poderes da União são independentes e harmônicos, o texto constitucional consagrou, respectivamente, as teorias da separação dos poderes e dos freios e contrapesos.

...

Ocorre, porém, que, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a Constituição Federal consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado. Esse mecanismo denomina-se teoria dos freios e contrapesos.

Como se vê, essa fiscalização do Poder Legislativo sobre o Executivo encontra seu fundamento na teoria dos freios e contrapesos, com a ressalva de que as competências fiscalizadoras do Poder Legislativo devem estar expressamente previstas na Constituição, sob pena de este incorrer em interferência inconstitucional nas atividades privativas do Poder Executivo.

Nesse contexto, vale reproduzir o artigo 50, § 2º da Constituição Federal, que assim estabelece:

§ 2º. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informação a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.

Oportuno destacar o artigo 20 da Constituição do Estado de São Paulo, cuja previsão se assemelha ao dispositivo constitucional federal acima transcrito, e fundamenta os requerimentos de informações sob comento:

Artigo 20 - Compete exclusivamente à Assembléia Legislativa:

XVI - requisitar informações dos Secretários de Estado, dirigentes, diretores e Superintendentes de órgãos da administração pública indireta e fundacional do Procurador-Geral de Justiça e dos Reitores das universidades públicas estaduais sobre assunto relacionado com sua pasta ou instituição, importando crime de responsabilidade não só a recusa ou o não atendimento, no prazo de trinta dias, senão também o fornecimento de informações falsas; (NR) Redação dada pela Emenda Constitucional nº 09, de 19/05/2000. (grifos meus)

Como se pode verificar, a competência para requisitar (ou solicitar) informações das diversas autoridades administrativas é inerente ao órgão legislativo, e não ao parlamentar individualmente considerado, isso porque a fiscalização que se exerce é entre os poderes, e não entre as autoridades.

Nesse sentido a lição do renomado mestre José Afonso da Silva [2] ao prelecionar sobre as diversas atribuições do Congresso Nacional:

(3) atribuições de fiscalização e controle, que exerce por vários procedimentos, tais como: (a) pedidos de informação, por escrito, encaminhados pelas Mesas aos Ministros ou quaisquer outros titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República... (grifei)

Esse, aliás, também é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, expresso em decisão unânime no julgamento da ADIN nº 3046/SP, ocasião em que foi declarada inconstitucional a Lei estadual nº 10.869, de 10 de setembro de 2001, que dispunha sobre o exercício do poder de fiscalização dos deputados estaduais do Estado de São Paulo, atribuindo-lhes poderes não previstos na Constituição e que extrapolavam suas atribuições, especialmente porque “o poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca aos seus membros individualmente” (ADIN nº 3046/SP. Relator Min. Sepúlveda Pertence. DJ 28-05-04).

Assim demonstrados os limites constitucionais da atividade fiscalizadora do Poder Legislativo sobre o Executivo, vale observar o contido na XII Consolidação do Regimento Interno da Assembléia Legislativa:

Artigo 165 - Será despachado pelo Presidente e publicado no "Diário da Assembléia" o requerimento escrito que solicite:

IV - informações;

Artigo 166 - Os requerimentos de informação somente poderão referir-se a fato relacionado com proposição em andamento ou a matéria sujeita à fiscalização da Assembléia.

§ 1º - Não cabem em requerimento de informação quesitos que importem sugestão ou conselho à autoridade consultada.

§ 2º - Se, no prazo de 48 horas, tiverem chegado à Assembléia, espontaneamente prestados, os esclarecimentos pretendidos, deixará de ser encaminhado o requerimento de informação.

§ 3º - Encaminhado um requerimento de informação, se esta não for prestada dentro de 30 dias, o Presidente da Assembléia, sempre que solicitado pelo autor, fará reiterar o pedido, através de ofício, em que acentuará aquela circunstância.

§ 4º - O recebimento de resposta a pedido de informação será referido no expediente, encaminhando-se ao Deputado requerente o processo respectivo.

§ 5º - O Presidente deixará de encaminhar requerimento de informação que contenha expressões poucos corteses, assim como deixará de receber resposta que esteja vazada em termos tais que possam ferir a dignidade de algum Deputado ou da Assembléia, dando-se ciência de tal ato ao interessado. (grifos nossos)

Pela pesquisa realizada junto à Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, no período de janeiro a dezembro de 2005, dos quase setecentos requerimentos de informações constatamos que uma das mais requisitadas autoridades do Poder Executivo é o Secretário de Segurança Pública.

Os requerimentos de informações oriundos dos Deputados estaduais, contrariando o disposto no artigo 166 de Regimento Interno da Assembléia Legislativa, são os mais variados possíveis e costumam se referir a temas como:

- efetivo da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros em localidades diversas;

- número de vagas existentes para serem preenchidas por concursos públicos, bem como os motivos que levam a Administração a não convocar candidatos para preenchimento das referidas vagas;

- justificativas para transferências de policiais militares, bem como critérios para distribuição de efetivo;

- implicações de publicações de normas internas quanto ao gozo de benefícios estatutários para o pessoal da Polícia Militar;

- estrutura dos órgãos da Polícia Militar em diversos municípios, número de policiais lotados nestas unidades, planejamentos de ampliação de efetivo;

- critérios para aquisição e distribuição de viaturas, armamento e coletes de proteção balística nos diversos municípios do Estado, bem como se é dada ciência aos Prefeitos quando do remanejamento de bens pertencentes ao patrimônio da PM para outro município;

- quantidade de viaturas empregadas em certas modalidades de policiamento, como a Ronda Escolar ou a Força Tática;

- razão para não liberação de verbas para renovação de frota da Polícia Militar;

- critérios utilizados para definir os policiais que atuarão nas ruas, no policiamento ostensivo, entre outros tantos requerimentos.

A razão para a enumeração acima apresentada é evidente: todos esses temas são diretamente relacionados à discricionariedade da autoridade administrativa, sendo vedado ao Poder Legislativo (ou ao Poder Judiciário) interferir nesta seara, sob pena de interferência na autonomia administrativa do Poder Executivo. Lembramos que os poderes devem funcionar de forma harmoniosa, mas não há subordinação entre estes. Sobre o poder discricionário de que dispõem as autoridades administrativas, válido trazer à colação o balizado ensinamento do mestre Álvaro Lazzarini. [3]

Note-se, porém, que, face a esse atributo da discricionariedade, em boa doutrina, não pode o Poder Judiciário dar valoração diversa da emprestada pela autoridade administrativa competente, pena de subversão do princípio constitucional, já visto, da independência e harmonia dos Poderes Orgânicos do Estado.

Porém as ingerências indevidas não param por aí. Recentemente foi questionado o motivo da não promoção de alguns oficiais pelo critério do merecimento, enquanto outros foram promovidos por este mesmo critério.

Parece-nos inequivocamente que imiscuir-se em critérios de promoção por merecimento no âmbito da Administração direta foge às atribuições da própria Assembléia Legislativa, quanto mais das atribuições de um de seus parlamentares considerado de forma isolada, visando defender interesses particulares de pessoas que se julgaram prejudicadas em razão de sua não-promoção, para as quais é assegurado o direito de recorrer administrativamente, bem como de buscarem a tutela de eventuais direitos violados junto ao Poder Judiciário, em perfeita consonância com a teoria dos freios e contrapesos alhures apresentada.

Ademais, note-se que a promoção por merecimento, regularmente prevista em lei, não gera direito subjetivo líquido e certo ao interessado de ser promovido, mas acarreta mera expectativa de direito, sendo ato absolutamente discricionário da Administração Pública referendar as promoções conforme seus próprios critérios legais. A não observância dessa prerrogativa da Administração poderia acarretar violação à ordem, à hierarquia e à disciplina militares. Adiante destacamos duas importantes decisões, dentre inúmeras de nossas Cortes Superiores, que corroboram esse entendimento:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EC-26/85. ANISTIA. Anistia. Policial Militar. Promoção por merecimento. Impossibilidade. A Constituição Federal apenas assegurou ao beneficiário as promoções por antigüidade, dado que as decorrentes de merecimento, por sua própria natureza, geram apenas expectativa de direito. Precedentes. Agravo regimental não provido. (STF - RE 167522 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL - Julgamento: 06/03/2001 Órgão Julgador: Segunda Turma) (grifei)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR. INCOMPETÊNCIA DO STF. IMPROCEDENTE. MILITAR. PROMOÇÃO. ESPECIFICIDADE DA CARREIRA. PRECEDENTES. 1. Suspensão de segurança. Pretensão fundada em matéria constitucional. Competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal para apreciação do pedido: Lei 8038/90, artigo 25. Preliminar rejeitada. 2. Militar. Promoção por merecimento. Mera expectativa de direito. Precedente. Medida liminar: alteração da lista de candidatos e anulação dos atos de promoção dos militares. Ordem judicial cuja execução implica violação à ordem pública, por comprometer a disciplina e a hierarquia, características da carreira militar. Suspensão de segurança deferida. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF- SS 2190 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL - Julgamento: 20/11/2003 Órgão Julgador: Tribunal Pleno). (grifei)

Por conclusão, entendemos ser imprescindível a ação fiscalizadora recíproca entre os três poderes do Estado, sendo de interesse público que se mantenha essa prerrogativa dos Parlamentares, uma vez que são os representantes do povo, eleitos para esse fim.

Tal fiscalização, no entanto, deve ser realizada pelo órgão competente, nos limites estabelecidos na Constituição Federal, e objetivando o mesmo interesse público que motiva sua existência, desvinculada de usos pessoais ou eleitorais.

Referências bibliográficas:

[1] Constituição do Brasil interpretada. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

[2] Curso de Direito Constitucional Positivo. 18ª ed. São Paulo: Melhoramentos, 2000.

[3] Estudos de Direito Administrativo. 1ª ed, 2ª tiragem. São Paulo: RT, 1996.