A Improbidade Administrativa no âmbito do Estatuto da Cidade

A Constituição de 1988 trouxe pela primeira vez um capítulo sobre a política urbana, condicionando a política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo município, ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Dispõe o art. 182 da Carta Magna que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.

Para regulamentar os arts. 182 e 183 da CF foi editada a Lei 10.257/2001, estabelecendo normas gerais para os Municípios efetivarem, segundo as suas características e necessidades locais, o disposto no seu Plano Diretor. Suas diretrizes gerais foram fixadas visando o exercício do direito de propriedade condicionado a uma finalidade social e o debate público de verbas empenhadas.

Através de normas de ordem pública e interesse social, o Estatuto regula o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do bem-estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental (parágrafo único do art. 1º da Lei 10.257/2001), estatuindo, dentre as diretrizes gerais da política urbana, a garantia do direito a cidades sustentáveis, bem como, a ordenação e controle do uso do solo visando evitar a poluição e a degradação ambiental (art. 2º da Lei n. 10.257/2001).

Para garantir a efetividade de suas normas, o Estatuto da Cidade instituiu inúmeros deveres aos agentes políticos. Seu art. 52 estabelece que: “sem prejuízo de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429 de 2 de junho de 1992” quando incurso em qualquer das hipóteses previstas nos incisos I a VIII.

Por conseguinte, novas hipóteses de responsabilização civil por ato de improbidade foram introduzidas pelo Estatuto, ampliando o rol de condutas proibitivas previstas na Lei 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos, nos casos de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou atentado contra os princípios da administração pública, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional.

O inc. II, do art. 52 da lei em comento estabelece que o Prefeito estará sujeito às penas da improbidade administrativa se “deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no parágrafo 4º do art. 8º desta lei”.

Versa o referido dispositivo sobre a incorporação de imóvel, objeto de desapropriação por interesse sócial de competência dos Municípios, cujo objetivo é atender a função social da propriedade expressa no Plano Diretor da cidade.

Surge para o Poder Público Municipal o direito à expropriação com fulcro no art.182 da Carta Política, intitulada desapropriação-sanção, quando o proprietário não parcelar, não edificar ou não utilizar o seu imóvel e, desde que já tenham sido adotadas, sem resultado, as medidas de parcelamento ou edificação compulsórias e imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo.

Assim, após a incorporação ao patrimônio público do imóvel expropriado, deverá o Poder Público proceder ao seu adequado aproveitamento, dando-lhe destinação social no prazo máximo de cinco anos, contados a partir da incorporação, sob pena de responsabilização pessoal do prefeito.

O sujeito passivo da ação será tanto o prefeito que efetuou a desapropriação e não deu destino imediato ao imóvel quanto àquele que, durante seu mandato, deixou de aproveitá-lo, sem dar-lhe a destinação específica prevista no decreto expropriatório. Como o mandato de prefeito é de quatro anos, cabendo reeleição, o réu será o prefeito em cujo mandato ou em cujos mandatos não houve a adequada utilização do imóvel.

Da mesma forma, o prefeito está sujeito à ação de improbidade, no caso de “utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta lei” (inciso III do art. 52).

Segundo o art. 25 da Lei sub examine, “o direito de preempção confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares”, cabendo à lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixar prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.

Nesse diapasão, não é sobre qualquer alienação que cabe ao Município exercer a preferência. Apenas recairá sobre área delimitada em lei e por prazo não superior a cinco anos. Outrossim, só poderá ocorrer para as hipóteses previstas no art. 26, quais sejam: “I – regularização fundiária; II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; III – constituição de reserva fundiária; IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana; V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental”.

Desse modo, a previsão sancionatória do inciso II visa coibir o exercício do direito de preferência com desígnio meramente especulativo ou como instrumento de coerção às vésperas de realização de pleitos eleitorais. Ademais, por ser um ato vinculado, deve estar devidamente fundamentado, fato que possibilita o seu controle, evitando comportamentos com desvio de finalidade ou excesso de poder.

Do mesmo modo, caracteriza comportamento ímprobo “aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta lei”.

O direito de erigir uma construção, assim como o direito de propriedade, não é absoluto, possui limitações de ordem federal, estadual e municipal. Igualmente, pode constituir-se em direito autônomo, podendo, inclusive, ser negociado livremente. Deve ser exercido, contudo, em consonância com as normas de polícia edilícia, decorrente das normas urbanísticas, o que lhe acarreta restrições.

O art. 28 da Lei 10.257/2001 preleciona que “o plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário”.

Nesse diapasão, a outorga onerosa, conhecida também como “solo criado” ou “solo virtual”, nada mais é do que uma permissão para que o particular possa construir acima do coeficiente de aproveitamento previsto na área onde se localiza o seu imóvel, exigindo-se, contudo, a contrapartida, que deverá ser revertida para as finalidades previstas no precitado art. 26.

Ao lado da outorga onerosa do direito de construir, o estatuto disciplina acerca da permissão para “alteração do uso do solo” (art. 29), também em contrapartida a ser conferida pelo beneficiário.

É cediço que o uso do solo urbano “destina-se a estabelecer a utilizações convenientes às diversas partes da cidade e a localizar em áreas adequadas as diferentes atividades urbanas que afetem a comunidade. Para tanto, classifica os usos e estabelece a sua conformidade com as respectivas zonas em que se divide o perímetro urbano, visando equilibrar e harmonizar o interesse geral da coletividade com o direito individual de seus membros no uso da propriedade particular, na localização e no exercício das atividades urbanas e até na utilização do domínio público” [1].

Assim, tendo em vista que as cidades são divididas em zonas (residenciais, comerciais, industriais, etc.) a alteração do uso do solo para outra finalidade que não aquela prevista no plano diretor, somente será admitida nos casos por ele previstos, visando sempre o interesse público.

Logo, tais recursos deverão ser aplicados apenas nos casos previstos pelo Estatuto, ou seja, na regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental, e, proteção de áreas de interesse histórico, cultural e paisagístico.

De igual maneira, não pode o prefeito aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no parágrafo 1º do art. 33 desta lei “(inciso V do art. 52).

Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área, transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental (§ 1o do art. 32).

Determina a lei que os recursos obtidos com operação consorciada apenas nela podem ser aplicados, sob pena de incorrer em ato de improbidade. Ao limitar, contudo, a lei federal, o comportamento do chefe do Executivo Municipal, no que concerne à disposição de seus recursos da maneira que melhor lhe aprouver, hostiliza o princípio da autonomia do Município.

É passível de responsabilização, outrossim, a conduta de “impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a II do parágrafo 4º do art. 40 desta lei” (inciso VI do art. 52).

Segundo preleciona o texto normativo, no processo de elaboração do Plano Diretor deve haver a garantia de audiências públicas e debates com a sociedade, bem como publicidade e acesso quanto aos documentos e informações. É o que hoje se rotula de gestão democrática das cidades, em que a comunidade deve ser chamada a manifestar-se, auxiliando na tomada de decisões. Comportando-se de forma diversa, o prefeito estará sujeito à responsabilização.

Outra hipótese a ensejar a responsabilização por ato de improbidade está estatuída do inciso VI do art. 52, in verbis: “deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no parágrafo 3º do art. 40 e no art. 50 desta lei”.

O primeiro dispositivo impõe a revisão do Plano Diretor a cada dez anos e o segundo exige que os Municípios que não o possuam devam elaborá-lo em cinco anos.

Dessa forma, fica ressaltada a importância do Plano Diretor, instrumento básico da política urbana, quando da tipificação, pelo legislador, como condutas infracionais, a não revisão do Plano Diretor aos Municípios que já o possuam e a não elaboração, em cinco anos, para aqueles que ainda não o editaram.

O Plano Diretor passa a ser imprescindível, essencial à vida da cidade, visto que, passa a conter, obrigatoriamente, todos os instrumentos de intervenção urbana. Destarte, objetiva a lei coagir o prefeito a sua elaboração, encaminhando o Plano à apreciação do Legislativo com a devida celeridade.

Já o inciso VII do art. 52 tipifica como proibitivo o comportamento de “adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado”.

O dispositivo em comento visa proteger o erário público contra possível desvio de interesse público, em face de conluio com o proprietário do imóvel, tendo em vista que o direito de preempção deve ser exercido em termos de absoluta lisura, no procedimento de aquisição.

Nesse interregno, o Estatuto da Cidade se apresenta como um marco na evolução das relações sociais, todavia, impende registrar que os objetivos do Estatuto somente serão alcançados mediante a mobilização das prefeituras municipais e da sociedade como um todo no sentido de sua implementação, bem como a partir da efetiva responsabilização dos responsáveis pelas condutas ilícitas que incorrerem.




Bibliografia

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª ed., São Paulo: Atlas, 2000.

MEDAUAR, Odete e ALMEIDA, Fernando Dias de (org.), Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª ed., São Paulo: Malheiros.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de, Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002

SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, 2ª ed., São Paulo: Malheiros, 1995.



[1] in: Hely Lopes Meirelles. Direito municipal brasileiro, 10ª ed., São Paulo: Malheiros, p. 415.