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Legitimidade do Ministério Público para defender em juízo interesses individuais homogêneos

Trata-se de análise acerca da possibilidade de o órgão ministerial ajuizar ações referentes a interesses individuais homogêneos.

1. INTRODUÇÃO

Existe grande divergência doutrinária e jurisprudencial acerca da possibilidade ou não de ter o Ministério Público (MP) legitimidade para propor ações que visam proteger interesses individuais homogêneos.

As principais indagações sobre o tema são: O Ministério Público possui legitimidade para defender em juízo os interesses individuais homogêneos? Em caso positivo essa legitimação é restrita ou não?

Apesar de alguns entendimentos contrários a esta possibilidade, que, conforme passaremos a demonstrar, não se sustentam, a doutrina e a jurisprudência interpretando sistemática e teleologicamente a Constituição Federal tendem a aceitá-la.

Isto porque a Constituição da República, em seu artigo 127 caput, dispõe que “incumbe ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.44).

Por isso, alguns doutrinadores como Dinamarco (2001), sustentam que somente os interesses individuais homogêneos indisponíveis podem ser tutelados pelo Ministério Público sob o prisma de estar havendo indevida interferência do parquet na esfera de interesse dos lesados. Assim como decidiu o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 204.200-SP.

A Lei n. 8.078/90 (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES, 2007, p.813-823) que instituiu o Código de Defesa do Consumidor (CDC) acrescentou normas ao procedimento previsto para a ação civil pública (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES, 2007,p.1363-1365) ao alargar o rol de entidades legitimadas à sua propositura para a defesa de qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

No entanto, existe entendimento de que a competência se refere apenas aos interesses individuais homogêneos indisponíveis, caso contrário, estaria o inciso I do artigo 82 do CDC (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.821) e inciso III do artigo 81 do mesmo diploma legal (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.820 e 821) contrariando o que dispôs a Constituição no artigo 129 (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45) que dispõe sobre as funções institucionais do Ministério público e entre elas não se encontra a hipótese de tutela dos interesses individuais homogêneos disponíveis.

Sobre o tema sustenta Grinover que: a Constituição de 1988, anterior ao CDC, evidentemente não poderia aludir, no art. 129, III, à categoria dos interesses individuais homogêneos, que só viria a ser criada pelo Código. Mas na dicção constitucional, a ser tomada em sentido amplo, segundo as regras da interpretação extensiva, enquadra-se comodamente a categoria dos interesses individuais, quando coletivamente tratados (GRINOVER, 1995, p. 545).

Como se vê, a celeuma sobre o tema ainda apresenta muitos entendimentos divergentes, por isso se faz necessário um estudo científico, a fim de se evidenciar a legitimidade do Ministério Público para a defesa de interesses individuais homogêneos e demonstrar a necessidade de se estabelecer mecanismos eficientes de defesa para tal categoria de interesses.

2. INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS  

Os interesses transindividuais ou metaindividuais constituem o gênero do qual os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos são espécies. Essa categoria de direito foi introduzida no sistema jurídico brasileiro pela Lei n.8.078/90, conhecida como Código de Defesa do Consumidor (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.813-823).

Segundo Mazzilli (2000, p.47), “interesses individuais homogêneos são aqueles de grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que compartilhem prejuízos divisíveis, de origem comum”.

A definição legal de interesses individuais homogêneos está no artigo 81, parágrafo único, inciso III, do Código de Defesa do Consumidor:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

III. Interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.820 e 821).

Nesse aspecto, os direitos difusos ou coletivos congregam: a) os direitos essencialmente coletivos, que são os difusos, indicados no inciso I do parágrafo único do art. 81 do CDC, e os coletivos propriamente ditos, definidos no inciso II do parágrafo único dessa mesma norma; b) os de natureza apenas coletiva na forma em que são tutelados, que são os individuais homogêneos, definidos no inciso III do art. 81 do CDC transcrito acima.

Almeida (2003, p.491) conceitua interesses individuais homogêneos como “interesses divisíveis de pessoas determináveis, que o ordenamento permite serem tratados englobadamente por derivarem de uma origem comum”.

São interesses que têm a mesma origem, a mesma causa; decorrem da mesma situação, ainda que sejam individuais. Por serem homogêneos, a lei admite proteção coletiva, uma única ação e uma única sentença para resolver um problema individual que possui uma tutela coletiva. Encontramos titulares determináveis, que compartilham prejuízos divisíveis, oriundos da mesma circunstância de fato.

2.1 Tutela dos Interesses Individuais Homogêneos

O texto constitucional não contemplou expressamente a legitimação do Ministério Público para a defesa de interesses individuais homogêneos. No entanto, em face do princípio constitucional do livre acesso ao Judiciário entendemos que as interpretações lógico-extensivas e teleológicas da Constituição Federal admitindo a tutela de interesses individuais homogêneos pelo Ministério Público são plenamente favoráveis.

Mazzilli condiciona a defesa dos interesses individuais homogêneos pelo parquet à sua relevância social. Segundo ele, “os interesses devem ser de suficiente expressão ou abrangência social" (MAZILLI, 1998, p. 64).

Grinover entende que o Ministério Público possui legitimidade, sendo os interesses indisponíveis ou não:

Assim, foi exatamente a relevância social da tutela coletiva dos interesses ou direitos individuais homogêneos que levou o legislador ordinário a conferir ao MP e a outros entes públicos a legitimação para agir nessa modalidade de demanda, mesmo em se tratando de interesses ou direitos disponíveis. Em conformidade, aliás, com a própria Constituição, que permite a atribuição de outras funções ao MP, desde que compatíveis com sua finalidade (art. 129, IX); e a dimensão comunitária das demandas coletivas, qualquer que seja seu objeto, insere-as sem dúvida na tutela dos interesses sociais referidos no art. 127 da Constituição (GRINOVER, 1995, p.545 e 546).

A Constituição da República, em seu art. 127, caput, dispõe, in verbis:

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.44).

E no art. 129, III, prescreve a Constituição de 1988, ad litteram:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (PINTO org.); WINDT(org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45).

Importante destacar que, o inciso IX do mesmo artigo 129 (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45) prevê a possibilidade de outras leis conferirem outras funções institucionais ao Ministério Público e foi o que ocorreu em relação à defesa coletiva dos direitos individuais de origem homogênea prevista no inciso III do artigo. 81, e no artigo 82, inciso I, ambos do Código de Defesa do Consumidor, os quais dispõem sobre a legitimação ativa do Ministério Público para a promoção de ações coletivas em defesa dos direitos individuais de origem homogênea. Eis:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de;

III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.820 e 821).

Art. 82. Para fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:

I - o Ministério Público (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.821).

Como a questão é eminentemente Constitucional importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Recurso Extraordinário n.163231/SP e do Recurso Especial n.695665/RS, respectivamente:

Recurso extraordinário. Constitucional. Legitimidade do ministério público para promover ação civil pública em defesa dos interesses difusos, coletivos e homogêneos. Mensalidades escolares: capacidade postulatória do parquet para discuti-las em juízo 1. A Constituição Federal confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127). 2. Por isso mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). 3. Interesses difusos são aqueles que abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. 3.1. A indeterminidade é a característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que envolvem os coletivos. 4. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990), constituindo-se em subespécie de direitos coletivos. 4.1. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas. 5. As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ação civil pública, a requerimento do Órgão do Ministério Público, pois ainda que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como dispõe o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal. 5.1. Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal. Recurso extraordinário conhecido e provido para, afastada a alegada ilegitimidade do Ministério Público, com vistas à defesa dos interesses de uma coletividade, determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para prosseguir no julgamento da ação.

Processual civil. Administrativo. Constitucional. Ação civil Pública. legitimatio ad causam do parquet. art. 127 da CF/88. Estatuto do idoso. Direito à saúde. Art. 557 do CPC. Decisão monocrática do relator respaldada em jurisprudência do tribunal a que pertence. 1. o Ministério Público está legitimado a defender os interesses transindividuais, quais sejam os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos. 2. Recurso Especial interposto contra acórdão que decidiu pela ilegitimidade ativa do ministério público estadual para pleitear, via ação civil pública, o fornecimento de medicamento em favor de pessoa idosa. 3. Neste sentido, faz-se claramente oportuna a legitimação do Ministério Público para a defesa dos interesses individuais homogêneos em que o bem jurídico envolvido tenha relevância social e a tutela coletiva proporcione a prestação jurisdicional mais efetiva para os jurisdicionados do que a demanda individual.

Como se vê, o Supremo Tribunal Federal o Superior Tribunal de Justiça entendem que o Ministério Público possui legitimidade para tutelar interesses individuais homogêneos, no entanto, tal a legitimidade é restrita. Somente haverá legitimidade do Ministério Público referente a interesses individuais homogêneos quando estes forem relevantes para a coletividade.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apesar da polêmica, conclui-se que existem três correntes a respeito do tema. A primeira entende que o artigo 129, III, da Constituição (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45) nega legitimidade ao Ministério Público para a defesa de direitos individuais homogêneos, sejam disponíveis, sejam indisponíveis.

No entanto, entende-se que tal entendimento não deve prevalecer eis que faz uma interpretação restrita da norma constitucional, já que o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal não é taxativo ou proibitivo, podendo a legislação infraconstitucional prever outros casos de legitimação do Ministério Público, desde que não seja incompatível com a Constituição.

A segunda afirma que o artigo 127 da Constituição (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.44) atribui legitimidade ao Ministério Publico, desde que indisponíveis os direitos individuais homogêneos. O conceito de direito indisponível, para efeito de autorizar a atuação do Ministério Público em sua defesa, decorre da circunstância de o interesse coletivo apresentar-se em primeiro plano, tornando-se, na perspectiva jurídica, menos relevante o interesse privado do titular em sua efetivação. O problema é saber quando serão os interesses individuais relevantes e, por isso, capazes de legitimar a atuação do Ministério Público.

A terceira entende que o artigo 127 da Constituição (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.44) não se refere apenas aos direitos individuais indisponíveis, mas também aos interesses sociais.  Orienta-se no sentido de que cabe ao Ministério Público a defesa de interesses individuais homogêneos, disponíveis ou não, desde que presente o requisito da relevância social do bem jurídico tutelado ou da própria resolução coletiva de conflitos.

Como se pode perceber da análise das decisões expostas anteriormente o entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de atribuir tal legitimidade ao Ministério Público desde que se trate de interesses individuais indisponíveis ou de interesses sociais. Ou seja, a legitimidade do Ministério Público é restrita.

Ao prever o CDC a possibilidade de defesa desses direitos por meio de uma única ação, evita as dificuldades da propositura de ações individuais de iniciativa de cada um dos lesados, pois muitas vezes os lesados são hipossuficientes em relação ao causador do dano e por isso não teriam como arcar individualmente com as custas de um processo. Ou seja, trata-se de respeito à cidadania, devendo as ações individuais ceder espaço às demandas coletivas quando elas se mostrarem mais eficientes para satisfação do direito violado.

Ademais, se todos os sujeitos do direito lesado propusessem ações individuais, o volume de processos iria dificultar a busca pela reparação do dano. Desta forma, o processo coletivo mostra-se um instrumento adequado à solução de controvérsias afetas a um determinado grupo.

A Constituição Federal ao tratar das funções institucionais do Ministério Público o fez de forma exemplificativa deixando claro no inciso IX do artigo 129 (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45) que caberá a ele o exercício de outras funções desde que compatíveis com a sua finalidade, logo, pode-se afirmar que a legitimidade para propor ações visando tutelar interesses individuais homogêneos se enquadra neste dispositivo, já que não poderia a Constituição tratar de tais direitos expressamente já que eles só foram incluídos em nosso ordenamento jurídico em 1990 pelo Código de Defesa do Consumidor.

Além disso, a norma constitucional não deve ser interpretada restritivamente. O artigo 129, inciso II, da Carta Magna (PINTO (org.); WINDT (org.); CÉSPEDES (org.), 2007, p.45) quando descreve “outros interesses” também inclui os interesses individuais homogêneos, devendo ser tal norma interpretada ampliativamente.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Vade mecum.PINTO, Antonio Luiz de Toledo (org.); WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos (org.); CÉSPEDES, Lívia (org.). São Paulo: Saraiva, 2007. p.1363-1365.

BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988.Vade mecum. PINTO, Antonio Luiz de Toledo (org.); WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos (org.); CÉSPEDES, Lívia (org.); São Paulo: Saraiva, 2007. p.44-45.

BRASIL. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Vade mecum. PINTO, Antonio Luiz de Toledo (org.); WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos (org.); CÉSPEDES, Lívia (org.). São Paulo: Saraiva, 2007. p.813-823.

 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Constitucional. Ação civil pública: Ministério Público: direitos individuais homogêneos. Lei 7.374/85, art. 1º, II, e art. 21, com a redação do art. 117 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25. C.F., artigos 127 e 129, III. I. - Ação civil pública que tem por objeto direitos individuais homogêneos: legitimidade ativa do Ministério Público: questão que se situa no campo infraconstitucional: Lei 7.374/85, art. 1º, II, art. 21, redação do art. 117 e arts. 81 e 82 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25. II. - Questão constitucional do art. 129, III, não invocada. III. - Direitos individuais homogêneos, decorrentes de contratos de compromisso de compra e venda que não se identificam com "interesses sociais e individuais indisponíveis" (C.F., art. 127). IV. - Agravo regimental não provido.Acórdão em Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n.204200-SP.Ministério Público Federal. Momentum - Empreendimentos Imobiliários Ltda. Relator: Ministro Carlos Velloso.DJ, 08 nov.2002.Disponível em www.stf.com.br/jurisprudência. Acesso em 20 de dezembro de 2007.  BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário. Constitucional. Legitimidade do ministério público para promover ação civil pública em defesa dos interesses difusos, coletivos e homogêneos. Mensalidades escolares: capacidade postulatória do parquet para discuti-las em juízo. Recuso Extraordinário n.  163231 / SP. Ministério público do estado de São Paulo. Associação notre dame de educação e cultura. Relator: Ministro Maurício Corrêa.DJ, 29 de jun. de 2001. Disponível em www.stf.com.br/jurisprudência. Acesso em 20 de dezembro de 2007.  BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Processual civil. Administrativo. Constitucional. Ação civil Pública. legitimatio ad causam do parquet. Art. 127 da CF/88. Estatuto do idoso. Direito à saúde. Art. 557 do CPC. Decisão monocrática do relator respaldada em jurisprudência do tribunal a que pertence. Recurso Especial n.695.665/RS.Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. Estado do Rio Grande do Sul.Relator: Ministro Luiz Fux. DJ, 20 de novembro de 2006. em www.stj.com.br/jurisprudência. Acesso em 20 de dezembro de 2007.

DINAMARCO, Pedro da Silva. Ação Civil Pública. 1.ed. São Paulo: saraiva, 2001. 366p.

FESURV-UNIVERSIDADE DE RIO VERDE. Normas e padrões para Elaboração de Trabalhos Acadêmicos. Rio Verde: Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa. 2008.40p.

GRINOVER, Ada Pellegrini. et.al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: Comentado Pelos Autores do Anteprojeto. 4.ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1995.730p.

MAZZILLI, Hugo Nigro.A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio Cultural, patrimônio Público e entre outros. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. 512p.

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