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As contribuições de intervenção no domínio econômico e a distorção do federalismo brasileiro

Analisa a concentração do poder financeiro da União em decorrência da concentração de receita tributária pela instituição de CIDEs.

Direito Tributário | 16/set/2008

Introdução

A forma como o Estado dispõe os centros de competência política existentes permite estabelecer se haverá ou não a permissão para que determinados entes possam manifestar poder político e verificar em que medida essa outorga foi conferida. Conforme leciona José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional, 2008), para a existência de Estado federal é preciso que sejam outorgados aos integrantes da Federação governos próprios e que se tenha repartição de receitas, dentro do conceito de federalismo associativo. Assim, para Luciano Amaro (Direito Tributário, 2008), a Constituição optou "por um sistema misto de partilha de competência e de partilha do produto da arrecadação".

Nesse sentido, o federalismo, de acordo com esclarecimento de Gilmar Mendes (Curso de Direito Constitucional, 2008), permite que haja descentralização do poder, possibilitando o exercício da autonomia dos integrantes da Federação, objetivando a unidade à ordem jurídica. No modelo brasileiro, de natureza centrífuga (Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002), os entes federados não detém soberania, mas sim autonomia.

Desse modo, apenas existirá federação, se os integrantes promoverem cooperação, evitando-se o desequilíbrio de um ente em detrimento dos outros partícipes, considerando que o objetivo de todos é a satisfação das necessidades sociais.

Com base nesse enfoque, constata-se que a atuação na esfera legislativa de repartição de receitas, especificamente que se refere às contribuições de intervenção no domínio econômico, contribui para a deformação do desenho constitucional originário de federação, com o enfraquecimento da autonomia dos Estados e Municípios.

O federalismo fiscal

A Constituição da República de 1988 alterou significativamente o plano de divisão de competência tributária antes vigente, seja alterando a competência para determinados tributos, seja reformulando a política de compartilhamento das receitas decorrentes da arrecadação, procurando dotar os entes federados de recursos suficientes para concretizar as autonomias asseguradas no texto constitucional, objetivando precipuamente o atingimento do interesse social.

Nesse sentido, a avaliação de Aliomar Baleeiro (A Constituição de 1946, 2001) a respeito da divisão do produto da arrecadação tributária, pouco antes da promulgação da Constituição de 1946, revela a distorção que havia naquele momento:

"No correr do tempo, a república sacrificou muito os Municípios, não só lhes restringindo a autonomia, cada vez mais ameaçada pelos Estados, senão também os desfavorecendo na discriminação das rendas públicas.

Pouco a pouco, a fatia do leão coube ao Tesouro Federal, que arrecadava mais de 63% dos tributos pagos a todos os brasileiros, ao passo que os Municípios, em 1945, não chegavam a receber 7%, cabendo a diferença aos Estados (mais ou menos 30%)."

O estudo permanece atual e até mesmo mais grave do que na Era Vargas. Sérgio Fernandes Martins (Tributos Municipais na federação brasileira, 2006), referindo-se a informações mais atuais, informa que:

"De acordo com os dados publicados na Folha de São Paulo online de 31.2.2004, a arrecadação tributária das três esferas de governo totalizou R$ 546,97 (bilhões). Desse total, 384,85 bilhões corresponderam aos tributos federais 70,36% do total, R$ 139,13 bilhões aos estaduais (25,44%) e R$ 22,99 bilhões aos municipais (4,20%)."

Observa-se que o percentual de distribuição pouco mudou nesses últimos cinqüenta anos. O ente central da federação ainda detém parcela do produto da renda tributária muito superior aos Estados e aos Municípios, extraindo-se a verdade pela qual, a despeito da intenção do legislador constituinte, o ideal de equilíbrio não foi atingido, sequer tangenciado. Nesse particular, é preciso esclarecer que não se revela imprescindível que todas as parcelas dos entes federados na partilha tributária sejam iguais, mas sim que possam, materialmente, atender aos interesses da sociedade, no âmbito das suas respectivas competências.

O prejuízo que esse cenário provoca é, na verdade, não apenas financeiro, mas também social. Isso porque ao mesmo tempo em que a fatia da distribuição diminui, principalmente em relação aos Municípios, o incremento das necessidades sociais se agravaram, com destaque para as áreas de saúde, educação, segurança, transporte público e moradia.

Adotando-se o modelo original constitucional de 1988, observa-se que, à época da sua promulgação, no que toca aos impostos, o plano de divisão estava desenhado de modo que à União cabia o Imposto sobre a propriedade Industrial (IPI), o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre as Importações (II), Imposto sobre as Exportações (IE), o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e o Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF) [1].

Aos Estados foi conferida a competência para instituição do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), o Imposto Causa Mortis e Doações (ICMD) e o Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores e aos Municípios competiam o Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), o Imposto de Transmissão Inter Vivos (ITBI) e o Imposto Sobre Serviços de qualquer natureza (ISS).

Junto a essa divisão de competência tributária, o texto constitucional previu um elaborado mecanismo de repartição de receitas, tal com previsto nos artigos 159 e seguintes da Carta de 1988, sendo que o compartilhamento se promove, por princípio, da União para os Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios. Desse modo, os Municípios não repartem com os outros entes federados a receita tributária que arrecada.

Esse modo de repartição de receita foi precisamente explicado por Aliomar Baleeiro (A Constituição de 1967, 2001), ao se debruçar sobre a Constituição de 1946, que também previa um sistema de repasses de receitas tributárias:

"Pensou-se em criar um sistema tributário que fizesse uma transfusão de sangue das zonas ricas para as zonas pobres, a fim de se manter o que parecia o mais precioso dos bens da História do Brasil – a sua unidade nacional.

No sistema de 1946 pretendia-se criar um sistema de vasos comunicantes e que, elevando-se o nível de riqueza nos Estados industrializados e mais ricos e capitalizados, ela, automaticamente, viesse também a encher os Estados e as zonas interiores."

No que toca à competência para instituição de contribuições, a Constituição foi generosa com a União Federal. Isso porque, atribuiu-lhe, originalmente, a competência exclusiva [2] para a instituição de contribuições de intervenção no domínio econômico (art. 149 da CF) e não previu qualquer forma de repartição da receita auferida com a correspondente arrecadação com os outros integrantes da Federação.

Já as contribuições destinadas à seguridade social podem ser instituídas por todos os entes federados para o custeio das suas obrigações previdenciárias privativas. No que toca às contribuições no interesse de categorias profissionais, a Constituição igualmente previu competência para instituição de modo exclusivo à União, já que não se vislumbrava razoável que as profissões fossem diferentemente reguladas por cada Estado ou Município, o que poderia significar graves distorções no modelo federativo adotado no Brasil. A citada contribuição, portanto, visa conferir o suporte financeiro para o exercício das atividades institucionais dos respectivos Conselhos, em benefício da unidade nacional.

O principal problema, de fato, parece ser o excessivo poder conferido à União para a instituição de contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE), considerando que a instituição e o objetivo desse tributo vêm sendo sistematicamente desrespeitados pela União.

As Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico - CIDES

A referidas contribuições de intervenção no domínio econômico materializam tributo inserido no Sistema Tributário Nacional previsto na Constituição de 1988, como forma de organizar, sob o ângulo tributário e financeiro, o próprio pacto federativo.

Ocorre que essa forma excepcional de intervenção, atualmente, não vem sendo utilizada para os objetivos para as quais foram inicialmente pensados. Ao contrário, verifica-se a natureza meramente arrecadatória de sua previsão, na medida em que o aspecto temporal de sua incidência foi relegado a um segundo plano. Além disso, a grande maioria desses tributos não se sujeita a partilha com os outros entes federados.

Com base nesse cenário, vê-se certa insatisfação no seio dos Estados e Municípios que se encontram indevidamente subordinados à vontade da União Federal, circunstância que demonstra, sob o aspecto financeiro, a distorção no modelo equilibrado de federalismo adotado pela Constituição Federal.

Atualmente, a única exceção à regra da não-repartição de receitas decorrentes das CIDES diz respeito à contribuição de intervenção relativa aos combustíveis (CIDE-Combustível), incluída no artigo 177, §4º, da Constituição pela Emenda Constitucional nº 33/2001.

Quando da sua instituição, não foi prevista repartição do produto da arrecadação pela União com os Estados e Municípios. A alteração dessa regra somente se deu com a edição da Emenda Constitucional nº 42/2003, que possibilitou a repartição de 25 % (vinte e cinco por cento) aos Estados e Distrito Federal, percentual esse majorado para 29% (vinte e nove por cento), com a edição da Emenda nº 44/2004, dos quais 25% (vinte e cinco por cento) destinam-se aos Municípios (§3º do artigo 159 da Constituição).

Também como reflexo da centralização econômica, e em decorrência da pressão municipal, foi conferida aos Municípios e ao Distrito Federal competência para a instituição de contribuição "para o custeio do serviço de iluminação pública", de acordo com o artigo 149-A da Constituição, com a redação ofertada pela Emenda Constitucional nº 39/2002.

Além da exclusividade, há desvio da finalidade de sua instituição [4]. Essa deformação das CIDES pode ser facilmente percebida com relação à contribuição no domínio econômico incidente sobre os combustíveis. Inicialmente concebida para se reverter à caótica situação das estradas brasileiras e proporcionar subsídio aos combustíveis (art. 1º da Lei nº 10.336/2001), passou a ser estudada para aliviar problemas não relacionados ao objeto da intervenção, tendo sido prevista na Lei nº 10.640/2003 [5] como reserva de contingência, relativamente a parcela de sua arrecadação (art. 4º, inciso I, alíneas a, b e c). Em outras palavras, procurou-se aproveitar a significativa arrecadação para ser aplicada em áreas que não guardam relação com a razão da instituição do tributo.

A manobra, contudo, foi percebida e conseqüentemente rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI 2925-8/DF (relatora original Ministra Ellen Gracie, relator para o acórdão Ministro Marco Aurélio), que, julgando procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade aforada pela Confederação Nacional do Transporte, afastou o ardil, conferindo ao dispositivo questionado interpretação conforme à Constituição. Obedeceu-se, no caso, à destinação prevista no artigo 177, §4º, inciso II, da Constituição da República, que disciplina a matéria, como preleciona a doutrina de Marco Aurélio Greco (Contribuição de intervenção no domínio econômico, 2002).

Por sua vez, outras contribuições de intervenção no domínio econômico, além de não serem partilhados com os Estados ou Municípios, tais como a CODECINE e FUST e FNDCT padecem de vícios de ilegitimidade (FERRAZ, 2002), formalidade (SOUZA, 2002) e finalidade (RODRIGUES, 2002), desvirtuando o instituto.

Agregando-se também como aspecto negativo da previsão desse tipo de tributo, observa-se que as contribuições de intervenção incidem em cascata na cadeia tributária, onerando o setor produtivo e o consumidor final, sem que haja a correspondente contraprestação em serviços públicos de interesse social, o que gera forte insatisfação social, já que a arrecadação de recursos pela União não se reverte aos Municípios de forma imediata.

Conclusão

O efeito dessa instituição é que a União Federal detém parcela significativa dos recursos tributários, moldando o poderio econômico em poder político e transformando o repasse de verbas para a realização de obras sociais em dividendos político-eleitorais. Com as sucessivas alterações legislativas mudou-se a partilha de receita tributária, modificando-se o perfil de arrecadação, em prejuízo dos Estados e Municípios.

Essa manobra, a um só tempo, revela o descaso do legislador ao modelo federalista adotado no Brasil e representa uma forma oblíqua de violar a cláusula pétrea prevista no inciso I do §4º do artigo 60 da Constituição Federal, centralizando, perigosamente, o poder financeiro e, conseqüentemente, político no ente central, cerceando a autonomia dos demais entes federativos.

Nesse sentido, revelam-se conclusivas as palavras de Hamilton Dias de Souza e Tércio Sampaio Ferraz Júnior (Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002):

Resumindo: se a Constituição não discriminar o poder tributário de Estados e Municípios, ou ainda o direito que os Estados e Municípios têm de participar no produto da arrecadação dos impostos de competência da União Federal e houver concentração de todos os poderes nas mãos da União, parece indubitável que a forma federativa estará sendo abolida. Portanto, radicalizando, se não existe mais partilha do produto da arrecadação nem partilha da competência impositiva e quem pode criar tributos no Brasil é só a União, não há dúvida que haverá abolição da Federação

Transparece igualmente relevante a lição de Gilmar Mendes (Curso de Direito Constitucional, 2008), posta no sentido de que a União não pode, de acordo com sua vontade, subtrair das unidades federadas, o esquema de competência traçado na Constituição Federal, reduzindo-lhes a autonomia, até mesmo porque, como lembram Hamilton Dias de Souza e Tércio Sampaio Ferraz Júnior Contribuições no domínio econômico e a federação, 2002), "ninguém tem autonomia com o chapéu na mão".

Além de resultar em enfraquecimento da autonomia dos entes federados, esse processo gera graves reflexos sociais, porquanto as necessidades sociais são colocadas em plano secundário na esfera do interesse público. Assim, de forma de silenciosa, a modificação do equilíbrio federativo vem sendo feita, normalmente, mediante a concentração de receitas no ente federado central, União Federal, pela instituição de tributos não-partilháveis, tornando mais assimétrica (Curso de Direito Constitucional, 2007) a regra do federalismo cooperativo originalmente programado na Constituição de 1988.

Como se vê, o modelo de federação brasileira somente será realmente efetivo quando a divisão da arrecadação tributária for equilibrada e seja capaz de atender aos interesses da sociedade, principal prejudicada nesse processo de acumulação de poder.

Bibliografia

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008.

BALEEIRO, Aliomar. A Constituição de 1946. In Constituições Brasileiras. Vol. V. 2ª Ed. Brasília: Senado Federal, 2001.

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BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.

FERRAZ Júnior, Tércio Sampaio e SOUZA, Hamilton Dias de. Contribuições no domínio econômico e a federação. In. Contribuições de intervenção no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Pesquisas tributárias. Nova série 8. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

GRECO, Marco Aurélio. Contribuições de intervenção no domínio econômico e figuras afins. São Paulo: Dialética, 2001.

ICHIHARA, Yoshiaki Contribuição de intervenção no domínio econômico – algumas restrições na sua instituição. In Revista Dialética de Direito Tributário. Num. 92. São Paulo: Dialética, 2003.

MARTINS, Sérgio Fernandes. Tributos Municipais na federação brasileira. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2006. P. 42.

MENDES, Gilmar Ferreira, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet e COELHO, Inocêncio Mártires. Curso de Direito Constitucional. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

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SOUZA, Fátima Fernandes R. de e PAVAN, Cláudia Fonseca Morato. Contribuições de intervenção no domínio econômico. In Contribuições de intervenção no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Pesquisas tributárias. Nova série 8. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. Pag. 129.


NOTAS

[1] Apesar de ainda não ter sido instituído, há projeto de lei complementar em tramitação na Câmara dos Deputados (Projeto nº 277/2008) regulamentando o inciso VII do artigo 153 da Constituição Federal.

[2] A exceção somente se efetivou em 2002, com a Emenda Constitucional nº 39, que conferiu aos Municípios a competência para instituição de contribuição para custeio de iluminação pública, superando a inconstitucionalidade do estabelecimento da "taxa de iluminação pública" reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.

[3] Alguns autores esclarecem, com razão, que a instituição da CIDE é temporária, vigorando até que não subsista a razão da intervenção. Nesse sentido, tem-se lição de Yoshiaki Ichihara Contribuição de intervenção no domínio econômico – algumas restrições na sua instituição. In Revista Dialética de Direito Tributário. Num.. 92. Maio/2003. Pag. 88.

[4] Lei Orçamentária que estima a receita e fixa a despesa para o exercício de 2003.

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