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A Responsabilidade Civil da Administração no Direito Brasileiro

O constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão.

Direito Administrativo | 06/jul/2004

INTRODUÇÃO

Vamos tratar nesse trabalho da responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro, seguindo a linha traçada no artigo 37, § 6º da Constituição Federativa do Brasil. Esse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão. Iremos tratar do artigo 37, § 6º, das responsabilidades legislativas e judiciais e a responsabilidade civil inserida no Código Civil disposto no artigo 15.


A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO

O Direito brasileiro oscilou entre as doutrinas subjetivas e objetivas da responsabilidade civil da Administração.

Desde o Império, os juristas mais avançados propugnavam pela adoção da responsabilidade sem culpa, fundada na teoria do risco que se iniciava na França, mas encontravam decidida oposição dos civilistas apegados à doutrina da culpa, dominante no direito privado, porém inadequada para o direito público, como demonstram os mais autorizados monografistas.

A Constituição Federal Brasileira de 1988, prevê que as pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos dos seus agentes.

A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público baseia-se no risco administrativo, tornando-se objetiva.

Essa responsabilidade objetiva exige a concorrência dos seguintes requisitos:

- Ocorrência do dano;
- Ação ou omissão administrativa;
- Existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa;
- Ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.

Podemos definir que direito público é o destinado a disciplinar os interesses gerais da coletividade.

Compete-se à organização do Estado (Direito Constitucional), a disciplina de sua atividade na consecução de seus fins políticos e financeiros, cuidando da hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus funcionários (Direito Administrativo), a distribuição da justiça (Direito Judiciário) e a repressão dos delitos (Direito Penal).

O artigo 12 do Código de Processo Civil regula as representações em juízo das pessoas jurídicas pública:

a) pessoas jurídicas de direito público: a União, os Estados, o Distrito Federal e os territórios serão representados por seu procurador (I); o município por seu prefeito ou procurador (II); as autarquias e empresas públicas por quem os respectivos estatutos designarem, ou não designando, por seus direitos (VI).

b) o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima.

As características básicas do preceito constitucional consagrador da responsabilidade civil objetiva do poder público (C.F. § 6º do art. 37) são:

a) as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa;

b) a obrigação de reparar danos patrimoniais decorre de responsabilidade civil objetiva. Se o Estado, por suas pessoas jurídicas de direito público ou pelas de direito privado prestadoras de serviços públicos, causar danos ou prejuízos aos indivíduos, deve reparar esses danos, indenizando-os, independentemente de ter agido com dolo ou culpa;

c) os requisitos configuradores da responsabilidade civil do Estado são: ocorrência do dano; nexo causal entre o eventus dammi e a ação ou omissão do agente público ou do prestador de serviço público; a oficialidade da conduta lesiva; inexistência de causa excludente da responsabilidade civil do Estado;

d) No direito brasileiro, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, com base no risco administrativo, que ao contrário de risco integral, admite abrandamentos. Assim, a responsabilidade do Estado pode ser afastada no caso de força maior, caso fortuito, ou ainda, se comprovada a culpa exclusiva da vítima;

e) Havendo culpa exclusiva da vítima, ficará excluída a responsabilidade do Estado. Entretanto, se a culpa for concorrente, a responsabilidade civil do Estado deverá ser mitigada, repartindo-se o quantum da indenização.

f) A responsabilidade civil do Estado não se confunde com as responsabilidades criminais e com as responsabilidades administrativas dos agentes públicos, por tratar-se de instâncias independentes. Assim, a absolvição do servidor no juízo criminal não afastará a responsabilidade civil do Estado, se não ficar comprovada culpa exclusiva da vítima;

g) A indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que dependeu, o que deixou de ganhar em conseqüência direta e imediata do ato lesivo do poder público, ou seja, deverá ser indenizada nos danos emergentes e nos lucros cessantes, bem como honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento. Além disso, nos termos do art. 5º, V, da Constituição Federal, será a indenização por danos morais;

h) A Constituição Federal prevê ação regressiva contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.


O § 6º DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA

O § 6º do art. 37 da Constituição brasileira seguiu a linha traçada nas constituições anteriores, e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela doutrina do direito público e manteve a responsabilidade civil objetiva da Administração, sob a modalidade do risco administrativo.

Não chegou, porém aos extremos do risco integral. É o que se infere do texto constitucional e tem sido admitido reiteradamente pela jurisprudência, com apoio na melhor doutrina, como será exposto abaixo:

Art. 37, § 6º

O exame desse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão.

Estabilizou, assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos e seus delegados.

A Constituição Federal atual utilizou o vocábulo agente, no sentido genérico de servidor público, abrangendo, para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas incumbidas da realização de algum servidor público, em caráter permanente ou transitório.

O que a Constituição distingue é o dano causado pelos agentes da administração dos danos ocasionados por atos de terceiros ou por fenômenos da natureza. No art. 37, § 6º, o legislador constituinte só cobriu o risco administrativo da atuação ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou objetivamente a Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos aos particulares.

O dano causado por obra pública gera para a Administração a mesma responsabilidade objetiva estabelecida para os servidores públicos, por que, embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua execução.


O ARTIGO 15 DO CÓDIGO CIVIL

O Código Civil brasileiro, estabelece no art. 15 que as pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros procedendo de modo contrário ao direito ou faltando o dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

O art. 15 do Código Civil nunca admitiu a responsabilidade sem culpa, exigindo sempre e em todos os casos a demonstração desse elemento subjetivo para a responsabilização do Estado.


RESPONSABILIDADES POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS

O ato legislativo típico, que é a lei, dificilmente poderá causar prejuízo indenizável ao particular, por que, como norma abstrata e geral, atua sobre toda a coletividade, em nome da soberania do Estado, que internamente, se expressa no domínio eminente sobre todas as pessoas e bens existentes no território nacional.

O ato judicial típico, que é a sentença, enseja responsabilidade civil da Fazenda Pública, como dispõe a Constituição Federal de 88, no seu art. 5º, LXXV.

Quanto aos atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário e do poder Legislativo, equiparam-se aos demais atos da Administração e, se lesivos, empenham a responsabilidade civil objetiva da fazenda pública.


CONCLUSÃO

Concluímos que para atos administrativos, a regra constitucional é a responsabilidade objetiva da administração. Quanto aos atos legislativos e judiciais, a fazenda pública só responderá mediante a comprovação de culpa manifesta na sua expedição, de uma maneira ilegítima e lesiva. O art. 37 § 6º da Constituição brasileira seguiu a linha traçada nas constituições anteriores e, abandonando a teoria subjetiva da culpa. As empresas estatais ou empresas concessionárias de serviços públicos respondem objetivamente pelos danos que seus empregados, causarem a terceiros. O abuso no exercício das funções por parte do servidor não exclui a responsabilidade objetiva da Administração.


BIBLIOGRAFIA

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional / Alexandre de Moraes – 11ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.

CAHALI, Yussef Said. Código Processo Civil – Yussef Said Cahali, 4ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro / Helly Lopes Meirelles – 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

RODRIGUES, Silvio. Direito Civil / Silvio Rodrigues – 30ª Ed. Parte Geral – São Paulo: Saraiva, 2000.

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