A criação de unidades de conservação e as limitações ao direito de propriedade - aspectos doutrinários e jurisprudenciais

1. A criação de áreas protegidas pelo poder público

A Constituição Federal no artigo 225,§1º impôs ao poder público a obrigação de definir, em todas as unidades da federação espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade de sues atributos que justificam sua proteção.



2. As unidades de conservação no SNUC

2.1. Conceito

A Lei n°9.985, de 18 de julho de 2000 regulamentou o artigo 225,§1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação-SNUC.

A Lei n°4771/65 (Código Florestal Nacional), Lei n°6938/81 e Lei n°6902/81 já tratavam das unidades de conservação, de forma esparsa. O SNUC unificou o tratamento jurídico das unidades de conservação dispondo em um único diploma.

As unidades de conservação são espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as áreas jurisdicionais, com caraterísticas naturais relevantes, legalmente instituídas pelo poder público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam as garantias de proteção.


2.2. Espécies e usos permitidos

As unidades de conservação se dividem em dois grandes grupos :

I-Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo básico é a preservação da natureza, admitindo apenas o uso indireto, assim considerado aquele que não envolve coleta, dano ou destruição dos recursos naturais. São em geral formadas por terras públicas ou quando particulares, sujeitas à desapropriação. Compõe este grupo: estação ecológica, reserva biológica, parque nacional [1], monumento natural e refúgio de vida silvestre.

II- Unidades de Uso Sustentável- são áreas protegidas cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos. São constituídas sobre terras particulares, restringindo alguns usos, com fulcro de assegurar os atributos naturais. Enquadram neste grupo:área de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico-ARIE, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e reserva particular do patrimônio natural-RPPN.



3. Da proteção do direito de propriedade

A Constituição Federal, no capítulo referente aos direitos e garantias fundamentais, consagrou nos incisos XXII e XIII do artigo 5°, respectivamente, a garantia do direito de propriedade e do cumprimento de sua função social.

O Novo Código Civil adequando-se ao ordenamento jurídico vigente, em especial à Constituição, estabeleceu no §1º do art.1228, que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecimento em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitando a poluição do ar e das águas.



4. Limitações ao direito de propriedade - aspectos doutrinários e jurisprudenciais

A administração pública no exercício de suas prerrogativas pode intervir na propriedade particular pelos institutos da limitação administrativa e desapropriação, dentre outros.

Hely Lopes Meireles [2] compreende como intervenção na propriedade privada todo o ato do poder público que, compulsoriamente, retira ou restringe direitos dominiais privados, ou sujeita o uso de bens dos particulares a uma destinação de interesse público.

Por limitação administrativa entende-se “toda imposição do Estado, de caráter geral, que condiciona direitos dominiais do proprietário, independentemente de qualquer indenização”. [3]

José Cretella Júnior [4] define a desapropriação como o ato pelo qual o Estado, necessitando de um bem particular, para fins de interesse público, obriga o proprietário a transferir-lhe a propriedade desse bem, mediante prévia e justa indenização.

Diferencia-se a limitação administrativa da desapropriação, por representar a imposição de medidas de caráter geral, impostas com fundamento no poder de polícia e em benefício de interesse público genérico, não gerando indenização ao particular. Como exemplo temos as limitações impostas à propriedade pelo Código Florestal, tais como as áreas de preservação permanente e as áreas de preservação ambiental, esta última considerada unidade de conservação de uso sustentável. A desapropriação recai sobre bem específico de acordo com o fim público colimado, importando na indenização prévia e justa.

A doutrina tende a analisar a criação de uma unidade de conservação como limitação administrativa, visto que há casos em que não há o esvaziamento econômico do imóvel, sendo restringida apenas algumas atividades, respaldando este fato no cumprimento da função social da propriedade. Compreendendo que quando a restrição inviabilizar o aproveitamento econômico total do imóvel, exige a indenização por parte do poder público, com a caracterização da desapropriação.

Tal entendimento é importante, visto que a limitação administrativa não gera direito à indenização, como é necessário, no caso da desapropriação.

Discute-se ainda a caracterização da chamada desapropriação indireta, diante da limitação imposta pela criação destas unidades de conservação, visto que antes da ocorrência do regular processo de desapropriação a Administração impede o uso livre da propriedade. A desapropriação indireta, configura-se na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello [5], como a designação dada ao apossamento do imóvel particular pelo poder público sem obediência às formalidades do procedimento expropriatório, cabendo ao lesado recorrer às vias judiciais para ser plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o Estado houvesse procedido regularmente.

Maria Sílvia Zanella Di Pietro [6] ao tratar do assunto diz que às vezes , a Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe limitações ou servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio; neste caso, também se caracterizará a desapropriação indireta, já que as limitações e servidões somente, podem, licitamente, afetar em parte o direito de propriedade.

Neste sentido os julgados abaixo:

“Indenização- Desapropriação indireta- Área declarada de utilidade pública, com finalidade de proteger a floresta, fauna e belezas naturais da região- Medida que produziu o esvaziamento econômico do direito de propriedade- Obrigação de indenizar, por não configurar limitação administrativa- Recurso não provido.” (RJTESP-123/265).

“Administrativo. Desapropriação indireta. Área localizada no Parque Estadual da Serra do Mar. Tombamento. Reserva florestal. Restrição ao uso da propriedade. Indenização. Cabimento.Na esteira de interativa jurisprudência formada por este egrégio Tribunal, é indenizável, por desapropriação indireta, a área de terra tombada, para criação do Parque Serra do Mar-SP, se o apossamento administrativo esvaziou o conteúdo econômico da propriedade, ao provar seus proprietários de usar e fruir do bem, proibidas que estão de explorar os recursos naturais existentes.” (STJ.1ªTurma. Recurso Especial 47865-0/SP, DJU 05.09.1994).

José Carlos Morais Salles [7] diz que acórdãos mais recentes proferidos pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo parecem estar dando um novo enfoque a questão, entendendo que a simples declaração de utilidade pública do bem não implica necessariamente em desapropriação, que poderá não ocorrer em virtude de desistência do poder público, além do que é possível que a expropriação não se concretize em razão de haverem cessado os motivos de utilidade ou necessidade pública ou, ainda, de interesse social, ou, também, por ter ocorrido a caducidade do decreto declaratório respectivo. Ressaltando a existência de julgados que entendem que só pode haver desapropriação indireta quando ocorrer efetiva ocupação pelo poder público de determinada área privada, como se observa da seguinte decisão:

“Apossamento Administrativo- Ato decorrente do efetivo exercício da posse pelo poder público- Simples expedição do decreto criando parque estadual e autuação por infração ao Código Florestal são insuficientes para sua caracterização. O apossamento administrativo é ato que decorre do efetivo exercício de posse pelo poder público. Assim, a simples expedição de decreto criando parque estadual e autuação por infração ao Código Florestal por sis sós não constituem esbulho nem importam em imissão na posse.” ( RT- 673/82)

A Lei n°9.985/2000 não soluciona a questão da situação das propriedades no período referente à criação da unidade e a efetivação da desapropriação, cujo procedimento é especial [8].

Reforça, entretanto o entendimento da adequação dos empreendimentos à preservação ambiental, quando da criação da unidade de conservação. O artigo 28 proíbe nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo, com seu objetivo, seu plano de manejo e seus regulamentos, determinando no parágrafo único, que até a elaboração do plano de manejo todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger.

Retratando, destarte, a obrigatoriedade de manutenção dos atributos da unidade de conservação, englobando até mesmo de acordo com o parágrafo único do artigo 46, as propriedades privadas inseridas nos limites das unidades de conservação, mesmo que ainda não indenizadas. Observe que embora o artigo faça referência a instalação de atividades compreende-se a obrigatoriedade de manter os atributos da área, de forma a garantir sua preservação.

O Decreto n°4.340, de 22 de agosto de 2002 que regulamenta a Lei n°9.985/00, também não tratou especificamente do assunto, referindo-se apenas ao processo de desocupação da população tradicional em unidades de conservação de proteção integral.

Kioshi Harada [9] ensina que no processo de desapropriação não há impedimento para o expropriado construir, só que neste caso não haverá indenização, ao menos que a administração autorize. Assinalando que consoante pronunciamentos unânimes da doutrina e da jurisprudência, a restrição ao direito de construir, por não implicar retirada total e definitiva do direito de uso da propriedade, não sujeita o Poder Público a qualquer tipo de indenização, ainda que acarretando desvalorização temporária da propriedade atingida, sendo diferente na hipótese do ato administrativo acarretar total prejuízo na fruição do bem atingido, como no caso do Decreto Estadual de n°10.251/77, que criou o Parque Ecológico da Serra do Mar. Nesse caso, os proprietários atingidos por esse ato, que equivale à interdição do uso da propriedade, poderão , dentro do prazo prescricional, pleitear a respectiva indenização por via da chamada desapropriação indireta, pois a situação se equipara à ocupação administrativa da propriedade.

Revela outrossim, os argumentos acima, a divergência jurisprudencial acerca da caracterização da forma de intervenção administrativa na criação das unidades de conservação e seu impacto sobre direito de propriedade, exigindo do interprete a avaliação do caso concreto, a fim de caracterizar a ocorrência de limitação administrativa ou desapropriação.

Compreendemos que devem ser compatibilizados os interesses da coletividade e dos particulares de forma a assegurar a proteção do ambiente e o cumprimento da função social da propriedade, permitindo a aplicabilidade dos princípios constitucionais de garantia do direito de propriedade e preservação do ambiente.



[1] Quando instituídas pelos Estados ou Municípios, denominam-se respectivamente, parques estaduais e municipais.

[2] Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros.1999,p.507.

[3] Diógenes Gasparini. Direito Administrativo.Saraiva.2002, p.608.

[4] Tratado de Direito Administrativo. Forense. p.23.

[5] Curso de Direito Administrativo. Malheiros. P.596.

[6] Direito Administrativo. Atlas:1999, p. 170.

[7] As questões das desapropriações indiretas na Serra do Mar, em Decorrência da Instituição de Parque Estadual pelo Decreto n° 10.251, de 30 de agosto de 1977. <http://www.pge.sp.gov.br> (acessado em 23 de setembro de 2002).

[8] Vide artigo 45 da Lei n°9985/2000.

[9] Desapropriação. Doutrina e Jurisprudência. Atlas:1999, p.77.