Administração Pública: integridade nos contratos e seus reflexos ao bem comum

INTRODUÇÃO

Ética vem do grego ethos e significa caráter, comportamento. Na definição gramatical escrita, ética é o “Segmento da filosofia que se dedica à análise das razões que ocasionam, alteram ou orientam a maneira de agir do ser humano, geralmente tendo em conta seus valores morais”. 

Entretanto, nem sempre essa garantia advinda da expectativa moral consegue se efetivar socialmente, ou por ausência de referências éticas ou por intenções equivocadas decorrentes de interesses pessoais acima dos interesses coletivos. Dessa forma, torna-se habitual encontrar situações desleais no âmbito Público, ferindo assim, a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.

A metodologia utilizada para realizar o presente artigo foi através de pesquisas bibliográficas e em sites, na tentativa de abordar de forma conceituada o posicionamento de alguns autores e o valor da aplicação de princípios éticos a atividade administrativa. 

1- ÉTICA E MORAL

Moral e ética se relacionam, porém, apensar de etimologicamente possuírem o mesmo significado, são diferentes. A moral é um conjunto de regras coletivas que facilitam o convívio, é mutuamente aceito e intrínseco ao homem social; A ética trata-se do comportamento individual em relação a sociedade, o que garante o bem-estar social. 

No entendimento de Leisinger e Schmitt (2001), na linguagem coloquial, os conceitos de “moral” e “ética” são em larga escala empregados como sinônimos, apesar de não o serem. Por moral entendemos determinadas normas que orientam o comportamento prático (sobretudo para com o próximo, mas também para com a natureza e para consigo mesmo). 

A ética como ciência, ocupa-se com o tema de uma maneira descritiva e comparativa, mas também como uma avaliação crítica da moral. (LEISINGER e SCHMITT, 2001, p. 18). Trazendo a concepção de ética e de moral para o campo do direito, destacamos sua caracterização como a norma positivada, que busca, portanto, a manutenção da ordem social e da justiça, e, dessa forma, utilizará o modo coercitivo para o funcionamento adequado da sociedade.

2- PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

A Administração deve pautar seus atos pelos princípios elencados na Constituição Federal, que, em seu art. 37 que prevê: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”.

Em relação a isso, o doutrinador Hely Lopes Meirelles possui como entendimento: 

“Legalidade - A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (...)

Impessoalidade – O princípio da impessoalidade, (...), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princípio também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas (...) 

Moralidade – A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (...). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração” (...) 

Publicidade - Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. (...) O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais (...)

Eficiência – O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (...)”. 

Entretanto, para o maior entendimento disposto na pesquisa, é importante salientar que o princípio da moralidade é o elemento primordial, anexado com a ética e com as normas jurídicas. Fugindo dessa premissa, estaria o agente público inabilitado moralmente para o exercício da função pública, e, além disso, poderá ser penalizado tanto disciplinarmente quanto administrativamente, seguindo a tipologia específica que atos de improbidade lhe impuser. 

Portanto, cabe aos agentes públicos adquirirem consciência dos valores éticos e morais, aliados aos preceitos legais, para que possam governar de forma lícita e harmônica, e consequentemente, atender aos anseios da coletividade e do bem comum. 

Quanto a isso, Emerson Garcia pontua que "a moralidade administrativa apresenta uma relação de continência com o princípio da juridicidade, o qual abrange todas as regras e princípios norteadores da atividade estatal. Violado o princípio da moralidade administrativa, maculado estará o princípio da juridicidade, o que reforça a utilização deste como parâmetro para a identificação dos atos de improbidade." 

Flávio Amaral Garcia sublinha que "a moralidade alcança não apenas o administrador público, mas também os licitantes. A despeito de seu caráter subjetivo – já que moral é um conceito aberto, sujeito a variações de época, de locais e de pessoas – implica a observância de comportamento ético no transcorrer das licitações públicas".

3- ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ainda segundo o mestre Hely Lopes Meirelles, a Administração Pública pode ser entendida como: “... o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 

Em uma visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. 

A administração pública é, portanto, a gestão dos interesses públicos por meio da prestação de serviços públicos, procurando satisfazer as necessidades da sociedade, ou seja, sendo a favor do interesse público. Entretanto, no Brasil, temos como disparidade a dificuldade de seguir a supremacia do interesse social, uma vez que, vivemos sob uma duvidosa estrutura político-econômica.

Dessa forma, há a violação de muitos dos princípios éticos, ainda que exista aqueles que lutam para que a ética seja exercida de forma plena e eficaz no Poder Público. Isso é comprovado, pois, observa-se diversos contratos contaminados pela prática de atos de corrupção, acrescentando teor inadmissível de dolo à conduta dos agentes públicos e privados envolvidos. 

E, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sempre que se verificar que o comportamento da administração ou do administrado, que com ela se relaciona juridicamente, ofende a moral e as regras de boa administração haverá ofensa ao princípio da moralidade administrativa. 

4- RESPONSABILIDADE SOCIAL

A título de curiosidade, responsabilidade social é o resultado da obrigação de uma empresa de prestar conta aos seus envolvidos, sobre todas as suas atividades e operações com o objetivo de alcançar um desenvolvimento sustentável, não apenas em sua dimensão econômica, mas também nas dimensões social e ambiental. (ALVES M, 2006). 

De acordo com o Instituto Ethos (2004), a definição de Responsabilidade Social é a forma de gestão que se define pela relação ética e transparente da empresa com todos os públicos com os quais ela se relaciona e pelo estabelecimento de metas empresariais que impulsionem o desenvolvimento sustentável da sociedade, preservando recursos ambientais e culturais para as gerações futuras, respeitando a diversidade e promovendo a redução das desigualdades sociais. (INSTITUTO ETHOS, 2004).

5- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E O COMPLIANCE

Os contratos administrativos, instrumentos bilaterais direcionados à satisfação de necessidades públicas, possui como um princípio basilar a supremacia do interesse público sobre o privado, sendo um dos desdobramentos desse princípio a participação da Administração Pública nos contratos administrativos com privilégios, ou supremacia de poder.

Na prática, o reflexo disso é a existência de cláusulas exorbitantes nos contratos, presentes no artigo 58 da Lei 8.666/93, que prevê: 

“O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: 

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado; 

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei; 

III - fiscalizar-lhes a execução; 

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; 

V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo. 

§ 1o As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado. 

§ 2o Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual”.

Todavia, é comum encontrar situações desleais no âmbito administrativo decorrentes de condições anômalas da execução do contrato e isso amplia a potencial oportunidade para a corrupção, já citada. Porém, apesar da grave problemática não há um conjunto perfeito de ferramentas e mecanismos capazes de eliminar esses desvios, mas sim uma tentativa reduzir seus efeitos, e muitas delas, dependem do que é moral pra cada um.

O termo compliance, que vem do verbo inglês comply, poderia ser um desses melhoramentos, uma vez que, tem como acepções agir em conformidade e respeitar disposições, ou seja, busca-se obedecer rigorosamente os regulamentos, as normas e os princípios previamente estabelecidos e acordados. 

Essa diretriz fornece uma gestão mais transparente nos contratos e nas contratações, ajudando a não dar margem para atos ilícitos e nem de gerar uma série de conflitos de interesses com fornecedores. Tais programas de integridade, apesar de não serem a solução imediata e definitiva para a questão da corrupção contratual, são uma forma de não sobrepor o Direito Administrativo punitivo em relação a ideia de cooperação regulatória. 

Dessa forma, a sanção iria intervir de forma subsidiária e o combate em relação as ilegalidades aconteceria através da modificação da cultura ética e dialógica entre Estado, mercado e sociedade nos setores público e privado.

CONCLUSÃO

Concluímos portanto, que o fazer parte da Administração Pública nem sempre é sinônimo de integridade nos atos decorrente dela, visto que, alguns deixam de olhar para o bem social e passam a olhar para seu próprio umbigo em busca de benefícios próprios. 

Tais peculiaridades ajudam no surgimento de gravosas e danosas fraudes que ocasionam o gasto de dinheiro público em desconformidade com as necessidades sociais. Assim, a moralidade e sua conduta de valor deve ser retomada, não só para com os servidores públicos, mas também deve estar presente em cada indivíduo. Para que assim, aos poucos, possamos vencer a desonestidade, e com isso, consiga a coibição e o controle da ilegalidade. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

DICIO. etica. Disponível em: https://www.dicio.com.br/etica/ Acesso em: 27 de outubro de 2019 

CONTEUDO JURIDICO. Ética na Administração Pública. Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/39583/etica-na-administracaopublica/ Acesso em: 27 de outubro de 2019

FUCAMP. A moral, o direito, a ética e a moralidade administrativa. Disponível em: http://www.fucamp.edu.br/wp-content/uploads/2010/10/9-A-moral-o-direito-a- %23U00c3%23U00a9tica-e-a-Luciano.pdf/ Acesso em: 27 de outubro de 2019 

JUS. Compliance e contratações públicas. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/62727/compliance-e-contratacoes-publicas-do-direitoadministrativo-sancionador-a-cooperacao-regulatoria/ Acesso em: 27 de outubro de 2019 

Hely Lopes MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro. 30.ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 64. 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 79. 

GARCIA, Emerson. A moralidade administrativa e sua densificação. Revista de Direito Constitucional e Internacional, v. 43, p. 110-137, abr./jun. 2003. 

GARCIA, Flavio Amaral. Licitações e Contratos Administrativos. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012, p. 5.