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Fundo de participação de Estados e Municípios, um novo modelo de distribuição a ser proposto

O Fundo de Participação é uma transferência constitucional (CF, Art. 159, I, b), composto de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo o número de habitantes.

Direito Administrativo | 24/mai/2011

I – Resumo

O Fundo de Participação é uma transferência constitucional (CF, Art. 159, I, b), composto de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo o número de habitantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios com até 10.188 habitantes, e, o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil.

Os critérios atualmente utilizados para o cálculo dos coeficientes de participação estão baseados na Lei n.º. 5.172/66 (Código Tributário Nacional) e no Decreto-Lei N.º 1.881/81. Do total de recursos 10% são destinados aos Municípios das capitais, 86,4% para os demais Municípios e 3,6% para o fundo de reserva a que fazem juz os Municípios com população superior a 142.633 habitantes (coeficiente de 3.8), excluídas as capitais.

Anualmente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, órgão responsável pela realização do Censo Demográfico, divulga estatística populacional dos Municípios e o Tribunal de Contas da União, com base nessa estatística, publica no Diário Oficial da União os coeficientes dos Municípios.

Entretanto, por oito votos a um, o STF (Supremo Tribunal Federal) declarou inconstitucional o atual modelo de distribuição de recursos do FPE (Fundo de Participação dos Estados) e deu prazo até 31 de dezembro de 2012 para que o Congresso Nacional aprove uma nova lei. Caso contrário, o FPE será extinto. Segundo o STF, até a aprovação da nova lei, o governo federal poderá utilizar os atuais percentuais que definem o repasse de recursos para os estados.

I I – Introdução

O Fundo de Participação é um mecanismo presente na tradição federativa brasileira, tendo como sua origem na Carta Magna de 1934, em que os Estados eram obrigados a entregar (de outros impostos, não previstos no art. 10 do texto constitucional), dentro do primeiro trimestre do exercício seguinte, trinta por cento à União, e vinte por cento aos Municípios de onde tenham provindo.

Se o Estado não realizasse o pagamento das cotas devidas à União ou aos Municípios, o lançamento e a arrecadação passarão a ser feitos pelo Governo federal, que atribuiria, nesse caso, trinta por cento ao Estado e vinte por cento aos Municípios.

O texto Constitucional de 1937 foi omisso em relação ao tema. Contudo à Constituição de 1946, em seu art. 15 §4º, previa que a União era obrigada a entregar aos Municípios, excluídos os das Capitais, dez por cento do total que arrecadar do imposto de rendas e proventos, feita a distribuição em partes iguais e aplicando-se, pelo menos, metade da importância em benefícios de ordem rural.

A denominação "Fundo de Participação dos Municípios e Fundo de Participação dos Estados" foi instituída pela Constituição de 1967, mais especificamente no art. 26. Neste, havia a previsão que do produto da arrecadação dos impostos (IR e IPI) a União distribuiria doze por cento na forma seguinte: a) cinco por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) cinco por cenho ao Fundo de Participação dos Municípios; c) dois por cento ao Fundo Especial.

Mantendo-se estas transferências, a carta de 1988, previu em seu art. 159, inciso I, alíneas a, b e c; além dos artigos 34, 76 e 161 do ato das disposições constitucionais transitórias. Contudo no próprio texto dessa constituição, este assunto deveria ser regulamentado por meio de lei complementar, sendo editadas as leis de números 62 de 28/12/1989 e 91 de 22/12/1997.

III – Transição

O art. 34 do ADCT trouxe às seguintes determinações para a constituição do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios: a) A partir da promulgação da Constituição/88, os percentuais do FPE e do FPM, respectivamente, de dezoito por cento e de vinte por cento, calculados sobre o produto da arrecadação do IR e IPI, manteve-se os critérios de rateio da carta de 1967, até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 161, II da CF/88; b) o percentual relativo ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal será acrescido de um ponto percentual no exercício financeiro de 1989 e, a partir de 1990, inclusive, à razão de meio ponto por exercício, até 1992; atingindo em 1993 o percentual estabelecido no artigo 159, I, a e c) o percentual relativo ao Fundo de Participação dos Municípios, a partir de 1989, inclusive, será elevado à razão de meio ponto percentual por exercício financeiro, até atingir o estabelecido no artigo 159, I, b.

Cabe esclarecer que é desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a serem criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. Entretanto, não poderá ocorrer a redução da base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma da Repartição das Receitas Tributárias e bases de cálculo estabelecidas nos arts. 157, inciso I; 158, inciso I; e 159, inciso I, alíneas a, b, c da Constituição Federal/88.

Os referidos fundos deverão ser regulados por meio de lei complementar, que definiram: a) o valor adicionado para fins do disposto no artigo 158, parágrafo único, I; b) estabelecer as normas sobre a entrega dos recursos de que trata o artigo 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos mencionados fundos; c) dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos artigos supramencionados.

A União poderá reter os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, e os depositará nas seguintes contas especiais: a) depósito em conta especial do valor para saldar os precatórios vencidos e a vencer; b) pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15 anos, em que o percentual a ser depositado, anualmente, em conta especial, corresponde ao saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento.

Entretanto, só por meio de lei complementar e que se poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação; os decorrentes de sentença judiciária, serão pagos, exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data da publicação da Emenda Constitucional n.º 62, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial supramencionados, farão esses pagamentos de acordo com a ordem cronológica e o que estabelece o art. 100 da Constituição Federal.

IV – Dos Fundos

A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito.

Desta forma, há uma “igualdade” entre os entes federativos. Com base nesta, a CF elencou as competências de cada ente no corpo do seu texto, de forma mais especifica em seus arts. 20 ao 26 e arts. 29 e 30. Entretanto; ao lê-los, percebe-se uma predominância da União (inclusive na repartição dos tributos) em detrimento dos demais entes, estes mais próximos dos anseios da sociedade.

Este privilégio, não fere apenas um dos fundamentos da Carta Magna, a dignidade da pessoa humana, entes mais próximos do cidadão e com maiores problemas a solucionar, são os que possuem menos recursos.

Desrespeita-se, ainda, de forma grosseira os objetivos fundamentais da república Federativa do Brasil, quais sejam: a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional; c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Com relação ao Estado Democrático, entende-se uma democracia com dimensão substancial (legitimidade) e duas procedimentais (legitimação). A legitimação está vinculada a escolha dos governantes (teoria da democracia representativa) e a formas procedimentais de exercício do poder que permitem atuar em sua concretização e renovar o controle popular (teoria da democracia participativa).

Já Estado de Direito é o que garante o respeito às liberdades civis, ou seja, o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, através do estabelecimento de uma proteção jurídica (Constituição e normas infraconstitucionais). O estado de direito é assim ligado ao respeito da hierarquia das normas, da separação dos poderes e dos direitos fundamentais.

Pela Constituição Brasileira, o FPE e o FPM foram criados com o objetivo de promover o equilíbrio socioeconômico entre os Estados e Municípios, além do fundos constitucionais que possuem a mesma função só que entre as regiões.

Para isso, através de lei complementar, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. A referida lei irá dispor sobre: a) as condições para integração de regiões em desenvolvimento; b) a composição dos organismos regionais e a execução dos planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.

Os incentivos regionais compreenderão: a) igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; b) juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; c) isenções, reduções ou deferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; d) prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas; e) incentivo a recuperação de terras áridas; f) cooperação com os pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação.

Os referidos fundos são constituídos da seguinte maneira: do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, a União entregará 48%, sendo que deste, 21,05% para o FPE e 23,05% para o FPM; sendo que 1% deste será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

V – Regulamentação e Critérios de Rateio

Para regulamentação do FPE e do FPM, foram editadas as seguintes leis complementares: a de n.º 62/89 que estabelece normas sobre o calculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos fundos de participação e a de n.º 91/97 que dispõe sobre a fixação dos coeficientes do FPM, alem destas temos a lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966, que estabelece os critérios para a divisão do Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios.

Segundo a primeira norma, integrarão a base de cálculo das transferências, além do montante dos impostos nele referidos, inclusive os extintos por compensação ou dação, os respectivos adicionais, juros e multa moratória, cobrados administrativa ou judicialmente, com a correspondente atualização monetária paga.

Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE serão distribuídos da seguinte forma: a) 85% (oitenta e cinco por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e b) 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões Sul e Sudeste.

A característica básica do rateio é o critério populacional, beneficiando pequenos em detrimento dos grandes. A Lógica básica consiste, em que pequenos têm pouca capacidade de arrecadação; não incorporando qualquer critério redistributivo.

Os Percentuais por estado e os coeficientes por município foram mantidos congelados; o sistema deixou de operar em âmbito nacional. Contudo, um sistema de “descongelamento interno” foi iniciado em 2002, para ser completado até 2007. A partir daí, o sistema por população funcionará internamente aos estados.

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, segundo a lei de n° 5.172/66 a será distribuído da seguinte forma: a) 5% (cinco por cento), proporcionalmente à superfície de cada entidade participante; b) 95% (noventa e cinco por cento), proporcionalmente ao coeficiente individual de participação, resultante do produto do fator representativo da população pelo fator representativo do inverso da renda per capita, de cada entidade participante, ou seja, para a fixação dos índices será aferido à superfície territorial, a população estimada e a renda per capita de cadê entidade participante.

Pela lei acima mencionada, considera-se como população total do País a soma das populações estimadas; o fator representativo da população será estabelecido da seguinte forma:

Percentagem que a população da entidade participante representa da população total do País:

Fator

I - Até 2% ...........................................................................

2,0

II – Acima de 2% até 5%:


a) pelos primeiros 2% ................... .....................................

2,0

b) para cada 0,3% ou fração excedente, mais .....................

0,3

III - acima de 5% até 10%:


a) pelos primeiros 5% ........................................... .............

5,0

b) para cada 0,5% ou fração excedente, mais .....................

0,5

IV - acima de 10% ......................................... .....................

10,0

O fator representativo do inverso da renda per capita, será estabelecido da seguinte forma:


Inverso do índice relativo à renda per capita da entidade participante:

Fator

Até 0,0045 ...............................................................

0,4

Acima de 0,0045 até 0,0055 .....................................

0,5

Acima de 0,0055 até 0,0065 .....................................

0,6

Acima de 0,0065 até 0,0075 .....................................

0,7

Acima de 0,0075 até 0,0085 .....................................

0,8

Acima de 0,0085 até 0,0095 .....................................

0,9

Acima de 0,0095 até 0,0110 .....................................

1,0

Acima de 0,0110 até 0,0130 .....................................

1,2

Acima de 0,0130 até 0,0150 .....................................

1,4

Acima de 0,0150 até 0,0170 .....................................

1,6

Acima de 0,0170 até 0,0190 .....................................

1,8

Acima de 0,0190 até 0,0220 .....................................

2,0

Acima de 0,220 ............................................... .........

2,5

Determinou-se o índice relativo à renda per capita de cada entidade participante, tomando-se como 100 (cem) a renda per capita média do País.

Em relação ao Fundo de Participação dos Municípios, serão atribuídos: a) 10% (dez por cento) aos Municípios das Capitais dos Estados, sendo que será distribuída proporcionalmente a um coeficiente individual de participação, resultante do produto dos seguintes fatores: 1) fator representativo da população, estabelecido pelo Percentual da População de cada Município em relação à do conjunto das Capitais, determinou-se o seguinte:

Fator:

Até 2% ................................................................................ ................................. 2

Mais de 2% até 5%:

Pelos primeiros 2%............................................................................... .................. 2

Cada 0,5% ou fração excedente, mais................................................................... 0,5

Mais de 5% ................................................................................ .......................... 5

2) Pelo fator representativo do inverso da renda per capita do respectivo Estado; b) 90% (noventa por cento) aos demais Municípios do País, atribuindo-se a cada Município um coeficiente individual de participação determinado na forma seguinte:

Categoria do Município, segundo seu número de habitantes

Coeficiente

a) Até 16.980


Pelos primeiros 10.188

0,6

Para cada 3.396, ou fração excedente, mais

0,2

b) Acima de 16.980 até 50.940


Pelos primeiros 16.980

1,0

Para cada 6.792 ou fração excedente, mais

0,2

c) Acima de 50.940 até 101,880


Pelos primeiros 50.940

2,0

Para cada 10.188 ou fração excedente, mais

0,2

d) Acima de 101.880 até 156.216


Pelos primeiros 101.880

3,0

Para cada 13.584 ou fração excedente, mais

0,2

e) Acima de 156.216

4,0

Pelo parágrafo único do art. 161 da CF/88, é de competência do Tribunal de Contas da União efetuar o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação supramencionados; tal cálculos são efetuados após o censo demográfico do IBGE.

VI – Contextualização

A distribuição dos recursos federais para os Estados e Municípios vai mudar. Esta foi o resultado da decisão foi tomada no julgamento de quatro ações de inconstitucionalidade movidas pelos governos do Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Paraná e Santa Catarina; junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a Lei Complementar n° 62/1989. Esta é a lei que atualmente estipula a participação de cada ente federado dentro dos Fundos de Participação Estadual e Municipal, FPE e FPM. Pela decisão do STF publicada no mês de maio, a União deverá colocar em prática um novo modelo de distribuição de recursos a partir de janeiro de 2013.

Passados mais de 20 anos, o Supremo Tribunal Federal decidiu, por unanimidade, que é inconstitucional a aplicação de uma tabela rígida de rateio do FPE e que a vigente só poderá ser aplicada até o exercício de 2012. O ineditismo da decisão também envolveu o reconhecimento de que a mera e imediata suspensão dos rateios significaria deixar os Estados sem receber os repasses do FPE, até que o Congresso conseguisse aprovar uma lei de quórum qualificado, e isso implicaria em óbvios e graves danos às finanças dessa esfera de governo. Na prática, aquela Corte não apenas julgou inconstitucional parte da lei, mas condenou a omissão do legislador em ignorar e deixar de regulamentar um comando tão fundamental para a Federação. Ao limitar a vigência do atual rateio até 2012, o órgão máximo do Poder Judiciário considerou que cerca de três anos seria tempo mais do que suficiente para que a sistemática de partilha do FPE seja revista pelo Poder Legislativo.

Segundo o voto do ministro relator Gilmar Mendes: “Viola o bom sendo imaginar que lei editada em 1989 — apenas com base em médias histórias apuradas à época — ainda possa retratar a realidade socioeconômica dos entes estaduais. A manutenção de coeficientes de distribuição que não mais encontram amparo na realidade socioeconômica dos entes federativos produz severas distorções no modelo inicialmente delineado pela Constituição de 1988, com repercussões gravosas à economia dos estados”.

No julgamento, ficou claro que a lei complementar foi editada num contexto de circunstâncias muito especiais, "marcado por um consenso político premido pelo princípio da necessidade; ressaltou-se que os critérios de rateio dos fundos de participação deveriam promover o equilíbrio socioeconômico entre estados e municípios. "É evidente, portanto, que o FPE tem esse caráter nitidamente redistributivo, ou seja, a transferência de um recurso pesa, proporcionalmente mais nas regiões e estados menos desenvolvidos", afirmou o relator.

Deve haver a possibilidade de revisões periódicas dos coeficientes, "de modo a se avaliar criticamente se os até então adotados ainda estão em consonância com a realidade econômica dos entes federativos e se a política empregada na distribuição dos recursos produziu o efeito desejado".

Novos critérios para o FPE e FPM devem ponderar o potencial e a efetiva arrecadação direta e as necessidades de cada ente federado. Para isso, segundo, alguns especialistas devem ser ponderados, como por exemplo: o desenvolvimento e pesquisas cientificas em Tecnologias Verdes; o nível de saneamento básico; o correto tratamento e destino do lixo; a quantidade de áreas verdes; a eficácia na fiscalização ambiental; o nível de emissão de poluentes; a correta utilização do recursos públicos; a aprovação das contas junto aos órgãos competentes; a construção de casas populares ecologicamente corretas; a implantação e recolhimento de tributos; percentagem nos recursos do pré sal; o Índice de Desenvolvimento Humano e os índices de trabalho escravo e infantil.

Desta forma, levando-se com base nos critérios acima mencionados, cabe ao Congresso Nacional (por meio de lei complementar) colocar em prática um novo modelo de distribuição de recursos a partir de janeiro de 2013. A discussão, contudo, não deve ficar restrita apenas ao Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), colegiado que representa as receitas estaduais e já vem debatendo o tema há anos; toda a sociedade civil organizada deve participar; já que é a principal interessada na destinação final dos recursos!

VII – Bibliografia

BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de Julho de 1934.

BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de Novembro de 1937.

BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de Setembro de 1946.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 24 de Janeiro de 1967.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de Outubro de 1988.

BRASIL. Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios e Estabelece os critérios para a divisão dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. DOFC de 27/10/1966, p. 12452.

BRASIL. Decreto-Lei N.º 1.881, de 27 de agosto de 1981. Cria a Reserva do Fundo de Participação dos Municípios - FPM a dá outras providências. DOFC de 28/08/1981, p. 16237.

BRASIL. Lei Complementar de n.º 62, de 28 de dezembro de 1989. Estabelece normas sobre o calculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos fundos de participação. D.O.U. de 29/12/1989 - p. 24777.

BRASIL. Lei Complementar de n.º 91, de 22 de dezembro de 1997. Dispõe sobre a fixação dos coeficientes do FPM. D.O.U. de 23/12/1997 - p. 1.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 875-DF. Relator: Ministro Gilmar Mendes. 24 de fevereiro de 2010. Consulta ao site: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp.

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