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A suspensividade dos embargos à execução fiscal

O presente artigo procura demonstrar os diversos direcionamentos sobre a nova concepção do Processo Civil, a partir das alterações recentemente promovidas no processo executivo com o advento das Leis nºs 11.232/05 e 11.382/06, que modificaram, principalmente, as disposições relativas à execução civil previstas na Lei nº 5.869/73 - Código de Processo Civil.

Direito Tributário | 06/abr/2011

INTRODUÇÃO

Em dezembro de 2006 foi publicada a Lei n.º 11.382/2006, que promoveu importantes mudanças no Código de Processo Civil no que se refere à execução de título extrajudicial. Fazendo com que os tributaristas se preocupassem em delimitar quais dessas alterações se aplicariam às Execuções Fiscais em razão da aplicação subsidiária do CPC disposta no artigo 1.º da Lei n.º 6.830/80.

Até o momento, muitas foram as teorias discutidas, mas o que levanta maiores polêmicas e preocupações por parte dos contribuintes é a questão dos efeitos em que serão recebidos os Embargos à Execução Fiscal, uma vez que o efeito suspensivo sempre foi concedido com fundamento no hoje revogado § 1.º, do artigo 739, do CPC, em razão da ausência de norma específica na Lei de Execuções Fiscais.

O tema foi ricamente discutido por ilustres doutrinadores no XXXIII Simpósio Nacional de Direito Tributário do Centro de Extensão Universitária, e neste artigo serão apresentadas reflexões jurídicas dos mestres que ali se apresentaram ou se manifestaram por artigo no livro sobre o evento.

Com o advento das Leis n 11.232/05 e 11.382/06 muitas mudanças foram implementadas no Código de Processo Civil brasileiro.

Primeiramente, a Lei nº 11.232/05 alterou a tramitação da execução de títulos judiciais, introduzindo o cumprimento de sentença, trazendo maior celeridade e eficiência à satisfação de credores dessa espécie de títulos.

A Lei nº 11.382/06, por sua vez, objetivava estender as mesmas mudanças à execução dos títulos extrajudiciais e implicou em mudanças substanciais no processo de execução civil.

Uma das principais mudanças foi à relativa aos Embargos à Execução que não mais, via de regra, suspendem a Execução.

O artigo 739-A, incluído pela mencionada Lei nº 11.382/06, dispõe que: “Os embargos do executado não terão efeito suspensivo”, salvo determinados casos em que o juiz poderá, por requerimento do embargante, atribuir a eles o efeito suspensivo, desde que haja possibilidade de dano de difícil ou incerta reparação e sejam relevantes os fundamentos.

Em relação aos embargos, poderíamos dizer que o nome “embargos” não reflete mais o condão do instituto, uma vez que este não mais constitui obstáculo ou impedimento à execução, acepções inerentes ao vocábulo “embargos”, uma vez que, conforme elaborada a nova redação do art. 587 do Código de Processo Civil, in limini, “é definitiva a execução fundada em título extrajudicial”.

A nova regulamentação atinente ao processo executivo, assim como todas as demais, teve ao processo executivo como escopo garantir uma maior celeridade e eficiência na execução, desonerando o credor dos entraves e percalços enfrentados na tramitação processual para a satisfação de seu objetivo que é o seu crédito.

Mesmo diante desta reformulação, a execução permanece com seu curso autônomo paralelamente aos embargos, dando-se continuidade a todos os atos executivos até o cumprimento da obrigação, independente de decisão final do processo dos embargos.

Com a nova sistemática, tornaram-se totalmente independentes as ações e, como não poderia deixar de ser, seguindo tal inteligência, a oposição de embargos também não depende mais de prévia garantia do juízo (art. 736, CPC), a não ser nos casos em que o embargante requerer a atribuição de efeito suspensivo, circunstância que impõe a garantia de execução ( art. 739 – A, § 1º, in fini, CPC).

DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL NO PROCESSO CIVIL

O processo de execução fiscal é regulado pela Lei nº 6.830/80, que possui peculiaridades distintas da execução civil, como por exemplo, o prazo para pagamento e para a oposição de embargos (arts. 8º e 16 da referida lei).

Não obstante os regramentos específicos, o fato é que, como ocorre em todas as medidas judiciais que são previstas em lei especial, também à execução fiscal aplicam-se as normas do Código de Processo Civil.

É exatamente nesse sentido que dispõe o art. 1º da Lei nº 6.830/80: "A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectiva autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil".

Ocorre que na Lei de Execuções Fiscais não há previsão expressa no que consiste aos efeitos dos embargos, sendo a regra do efeito suspensivo de tal instituto emprestada à execução fiscal pelo Código de Processo Civil.

Entretanto, ainda que a Lei de Execuções Fiscais não faça referência expressa ao efeito suspensivo dos embargos, não se pode negar que o efeito já faz parte implicitamente do processo executivo fiscal.

A execução fiscal era tratada de forma autônoma até o advento do Código de Processo Civil atual, quando então passou a ser regulada pelas disposições contidas no CPC para as execuções de um modo geral.

Manteve, portanto a garantia dos embargos e da suspensão e ainda que a questão referente a suspensividade dos embargos não tivesse referência expressa na LEF, tal circunstância foi incorporada à norma, diante do sistema existente no ordenamento para o processo de execução, quer civil, quer fiscal.

Com as recentes alterações o Código de Processo Civil alterou substancialmente o processo executivo. Precisamente com relação aos embargos, podemos dizer que houve beneficio por um lado e prejuízo por outro, pois ao mesmo tempo em que impôs como regra que os mesmos não suspendem o curso da execução, possibilitou a sua oposição sem a necessidade de garantia do juízo.

O novo sistema executivo englobado pelo Código de Processo Civil possui pesos e contrapesos, que se reforçam entre si para formar um devido processo de execução.

Seria uma enorme omissão infligir ao contribuinte, parte passiva no executivo fiscal, um processo de execução diversificado, entre sistema antigo e novo, aumentando significativamente o seu ônus, pois, além de apenas poder opor-se à execução após a garantia do juízo (requisito expresso na LEF), os seus embargos não suspenderiam os atos executivos (atual sistemática do CPC).

No entanto, não basta interpretarmos literalmente a disposição contida no art. 1º da LEF que especifica que as normas contidas no CPC lhe são aplicáveis subsidiariamente, e assim fazermos tabula rasa a todo o espírito de um ordenamento.

Outrossim, como já afirmarmos anteriormente, a suspensividade dos embargos acabou sendo incorporada à LEF em virtude da sistemática anterior do CPC, estando implícita na Lei nº 6.830/80 em sintonia harmônica com as demais disposições nela contidas.

Conseqüentemente, além destas razões, se sobressai a tese de que os embargos à execução fiscal permanecem com seu efeito suspensivo, como também o respeito ao devido processo legal, à eqüidade e à isonomia (tratamento igual aos iguais na execução civil e desigual aos desiguais na execução fiscal), postulados estes que restariam comprometidos caso criássemos um sistema especial de execução, pela junção de duas sistemáticas totalmente díspares, o que acabaria por conferir mais prerrogativas ao Exeqüente-Fazenda em detrimento do Executado-Contribuinte.

O questionamento que tem se tornado freqüente no meio tributário diz respeito à aplicação das modificações na execução civil às execuções fiscais.

Como se sabe, o processo de execução fiscal é regido pela Lei nº 6.830/80, também conhecida como Lei de Execução Fiscal, que possui peculiaridades distintas da lei de execução civil.

Ocorre que, a referida lei de execução fiscal prevê que a execução judicial de dívida ativa das Fazendas Públicas será regida, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil. Ressalta-se que, por ser subsidiária, não serão todas as modificações mencionadas aplicadas ao processo de execução fiscal, concretizando, assim, a atribuição de efeito suspensivo aos embargos à execução.

Na Lei de Execução Fiscal não há previsão expressa no que tange aos efeitos dos embargos à execução, tendo sido o efeito suspensivo deste instituto retirado das disposições do Código de Processo Civil.

A execução fiscal, portanto, previa a necessidade de garantia para a oposição de embargos, o que culminava na suspensão do processo executivo. E, ainda que a previsão da suspensão não tenha menção expressa na LEF, esse efeito foi incorporado à norma, diante do sistema existente no ordenamento para o processo de execução fiscal. Isto porque, diferentemente do que ocorre com os títulos extrajudiciais, o título cobrado por meio da execução fiscal são constituídos no âmbito da chamada autotutela vinculada, da qual a Administração Pública é dotada, ou seja, a própria administração, em um procedimento unilateral, constitui seus próprios títulos, o que dificulta, inclusive a oportunidade do contraditório ao contribuinte, que se realiza plenamente no âmbito judicial, em regra, por via dos embargos.

Este é o ponto principal que, ao nosso ver, faz com que não haja mais dúvida que o pretenso entendimento de que os embargos à execução fiscal não mais suspendem o processo executivo.

CONCLUSÃO

Tomando por base que nos ordenamentos da redação antiga do CPC, quando havia a necessidade de garantia do juízo, os embargos suspendiam a execução. Essa é a analogia que deve ser aplicada, uma vez que na execução fiscal, a anterior garantia do juízo é imposição para a oposição dos embargos, tal qual era nas disposições anteriores do CPC, as quais, neste sentido, devem continuar sendo aplicadas à execução fiscal.

Por esse motivo a suspensividade dos embargos acabou sendo incorporada à LEF em virtude da sistemática anterior do CPC, estando implícita na Lei nº 6.830/80 em sintonia harmônica com as demais disposições nela contidas.

Interpretando a reforma do Código de Processo Civil como um todo, a ausência de atribuição de efeito suspensivo aos embargos pode ter surgido como consequência da desnecessidade de garantia do juízo para interposição destes, pois, anteriormente, havia a necessidade da referida garantia e os embargos suspendiam a execução.

Analisando e trazendo tal sistemática à Execução Fiscal, encontramos nova razão para a inaplicabilidade desta modificação. Isto porque, se a intenção para a suspensão da execução é a garantia do juízo, a condição encontra-se satisfeita neste caso, vez que a garantia do juízo na Execução Fiscal é imposição para oposição de Embargos, assim como na antiga sistemática do Código de Processo Civil, razão pela qual o seu regramento deve ser mantido. 

Diante do exposto, não nos parece correta a aplicação do dispositivo inovador do Código de Processo Civil, aos embargos apresentados na Execução Fiscal. Vale ressaltar que a matéria ainda não está pacificada nem na doutrina e nem na jurisprudência. Prudente, portanto, o Executado efetuar o requerimento de atribuição de efeito suspensivo aos seus Embargos, preenchendo todo o pressuposto processual, bem como todos os requisitos que se faz necessários, nos moldes da Lei 11.382/06, quando da interposição dos mesmos.

Ademais, a formação do título executivo extrajudicial cobrado mediante execução fiscal não se dá por meio de acordo de vontade das partes, mas sim por imposição unilateral do fisco, o que deixa ainda mais clara a inconstitucionalidade do art. 694 do CPC e a impossibilidade do mesmo ser aplicado subsidiariamente em sede de execuções fiscais.

Ensejando, assim, a inaplicabilidade da regra do art. 615-A do CPC por ser inconstitucional, pois a incidência de tal norma provocaria indevida redução ao direito de propriedade, bem como razão de ofensa aos princípios do devido processo legal, o qual abrange os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Portanto, concluo que pertinente aos processos executivos fiscais os embargos permanecem com o efeito de suspender a execução, não lhes aplicando as novas disposições atinentes à execução civil, neste particular, até que sejam alteradas em consonância com todos os novos processos executivos as regras relativas à execução fiscal.

REFERÊNCIAS

SALOMÃO, Marcelo Viana / JUNIOR, Jorge Silvio Marquezi / RIBEIRO, Diego Diniz. A reforma do Código de Processo Civil e a Execução Fiscal. São Paulo: MP Ed; 2008.

Código de Processo Civil Comentado, 9ª ed., Revista dos Tribunais, p. 1199.

Direito Processual Tributário Brasileiro (Adminisrtrativo e Judicial), 4ª ed., Dialética, p. 626/627.

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