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As acumulações de cargos ou empregos públicos e os vínculos empregatícios concomitantes

Trata sobre a norma trazida pelo § 12º do artigo 130 do RPS (Decreto nº 3.048/99), sua natureza e aplicação. Visa a analisar, ainda que superficialmente, o papel desempenhado pelo Servidor Público Federal.

Direito Administrativo | 22/jan/2010

INTRODUÇÃO

Este artigo visa trazer à discussão a natureza e aplicação do § 12º do artigo 130o do RPS – Decreto n.º 3.048/99, assim como, sucintamente, analisar o papel do Técnico do Seguro Social atuante perante a maior Autarquia Federal do país.

A idéia surgiu de uma simples consulta feita por uma segurada, fora do ambiente do INSS, situação corriqueira para os servidores da Previdência, sobre o cômputo de tempo de contribuição de seu benefício de Aposentadoria por Tempo de Contribuição Proporcional. A segurada não conseguia entender como, após 27 anos, um mês e 28 dias de tempo de contribuição para o INSS, seu benefício requerido em 06/06/2006 fora indeferido por falta de tempo de contribuição. Tratava-se de caso em que a segurada teve o Tempo de Contribuição de exercício de atividades em funções públicas, no período de 20/09/1982 a 08/11/1984, referente à acumulação de dois empregos públicos na carreira de professora primária do Governo do Estado do Rio de Janeiro, averbados em seu Regime Próprio de Previdência Social por ocasião de suas transformações em cargos públicos, em 09/11/1984.

Em um desses cargos implementou as condições para aposentadoria estatutária por tempo de serviço e aposentou-se pelo RPPS, em 2003. No outro cargo, demitiu-se em 11/1996. Em 12/1996 inscreveu-se como contribuinte autônomo no Instituto Nacional de Seguro Social, dando continuidade às contribuições até que, em 31/03/2006, somando todas as suas atividades laborais remanescentes, implementou todas as condições para sua aposentação no RGPS (tempo de contribuição, idade mínima, pedágio, etc.), requerendo sua Aposentadoria por Tempo de Contribuição Proporcional, em 06/06/2006.

A falta de tempo de contribuição foi determinada pela supressão do tempo de contribuição referente ao vínculo do contrato de emprego público regido pela CLT. Por não dissociar os vínculos das acumulações dos empregos públicos, o INSS deixou de computar o tempo de contribuição do período de 20/09/1982 a 08/11/1984, argumentando como impedimento a regra de “múltiplas atividades” do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) quanto à concomitância dos vínculos regidos pela CLT que, segundo sua interpretação, ocorrera no aludido período. Também não reconheceu uma Declaração de Tempo de Contribuição Para Fins de Obtenção de Benefício Junto ao INSS (Anexo III da Portaria n.º154, de 15 de maio de 2008, do Ministério da Previdência Social) apresentada pela segurada e que foi emitida pelo Governo do Estado para esse citado período, referente ao contrato que foi averbado pelo ente, mas, que não foi aproveitado para a concessão de nenhum benefício do seu Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

O INSS dá o tratamento de exercício de atividades concomitantes à acumulação de cargos ou empregos públicos admitidos pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, inciso XVI, alínea "a" e inciso XVII, onde inexiste concomitância de exercício da atividade em emprego público já que, por haver compatibilidade de horário entre as jornadas é possível o desempenho de toda a carga horária em ambos os contratos e não havendo, deste modo, a sobreposição de horários.

Ainda que não se adote o significado literal da palavra “concomitância”, ou seja, CON.CO.MI.TAN.TE – adj.2g. 1 Que acompanha; que se manifesta ao mesmo tempo que outro. 2 Acessório”. Este tratamento dado pelo INSS ao caso se mostra inadequado. Pois, contraria as disposições contidas no próprio Regulamento da Previdência Social, Decreto n.º 3.048/99, quando trata da Contagem Recíproca entre Regimes de Previdência Social, conforme disciplinado em seu Art. 130, § 12º, abaixo transcrito:

"§ 12. É vedada a contagem de tempo de contribuição de atividade privada com a do serviço público ou de mais de uma atividade no serviço público, quando concomitantes, ressalvados os casos de acumulação de cargos ou empregos públicos admitidos pela Constituição.

(Nova redação dada pelo Decreto nº 6.722,de 30/12/2008)".

(Grifei).

O caso foi encaminhado para a apreciação da Diretoria de Reconhecimento Inicial de Direitos da Autarquia que se pronunciou, informando ser esse o procedimento disciplinado pelo órgão da Administração Central, em cumprimento às disposições contidas nos §§ 2º e 3º do Art. 327 da INSTRUÇÃO NORMATIVA INSS/PRES Nº 20, DE 10 DE OUTUBRO DE 2007 - DOU DE 11/10/2007. Portanto, essa determinação revela que houve uma aplicação imprópria de analogia ao caso da segurada aqui delineado, visto que:

  • Os dispositivos Normativos acima citados e tomados como fundamentos, tratam especificamente de questão previdenciária referente ao exercício de atividades concomitantes no serviço público e na iniciativa privada, com ênfase para o tratamento jurídico previsto em lei quanto ao aproveitamento do tempo de atividade autônoma com vinculação obrigatória à antiga Previdência Social Urbana, atual Regime Geral de Previdência Social – RGPS, exercida de forma paralela ao período de emprego público celetista com filiação à mesma Previdência Social Urbana, objeto de averbação perante o extinto Regime Jurídico Único – RJU, nos termos do Art. 247 da Lei nº 8.112/90;
  • O questionamento inicial refere-se ao exercício de duas atividades concomitantes no serviço público, ou seja, à acumulação de dois empregos públicos
  • de exercício de atividade com carreira específica de funções públicas, em repartição pública da administração direta, averbadas automaticamente por ente público. E, a averbação automática não ocorreu em cumprimento à lei 8.112/90 – RJU, e sim, por lei estadual que transformou os empregos em cargos públicos após o transcurso do período de instabilidade, para a efetivação no cargo.
Creio que o uso equivocado dessa analogia originou-se pela omissão quanto ao tratamento a ser dado às acumulações de dois empregos públicos pela IN nº 20/2007 e na redação anterior do Decreto n.º 3.048/99. No entanto, com as modificações resultantes do Decreto nº 6.722, de 30/12/2008, encontra-se agora definido no Regulamento da Previdência Social (RPS) o tratamento específico a ser dado a essas acumulações, ou seja, “a permissão da contagem de tempo de contribuição de mais de uma atividade no serviço público, quando concomitantes, como exceção à regra da proibição”. Falta apenas inserir essa regra em Ato Normativo da Autarquia, estendendo a determinação da aplicação do correto procedimento a todas as suas unidades de atendimento visando, inclusive, atender a todos os demais casos de acumulações de empregos públicos admitidos pela Constituição.

O caso me sensibilizou e me motivou a desempenhar melhor meu papel como servidor público. Essa é a razão deste artigo: trazer à tona uma situação atribulada, um tratamento injusto que deve ser adequado para o melhor atendimento do interesse público em geral, não apenas do segurado, como veremos a seguir.


INCISOS XVI E XVII DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

No Art. 97 da Constituição da República Federativa do Brasil de 24/01/1967 já constava disciplinada em seu Inciso II, a exceção à proibição da acumulação de dois cargos de professor e, em seu § 2º a extensão da regra a cargos, funções ou empregos em autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista:

"Art 97 - É vedada a acumulação remunerada, exceto:

I - a de Juiz e um cargo de Professor;

II - a de dois cargos de Professor;

III - a de um cargo de Professor com outro técnico ou científico;

IV - a de dois cargos privativos de Médico.

§ 1º - Em qualquer dos casos, a acumulação somente é permitida quando haja correlação de matérias e compatibilidade de horários.

§ 2º - A proibição de acumular se estende a cargos, funções ou empregos em autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista.

§ 3º - A proibição de acumular proventos não se aplica aos aposentados, quanto ao exercício de mandato eletivo, cargo em comissão ou ao contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados”.

Transcorridos mais de 20 anos de sua promulgação, a Constituição da República Federativa do Brasil de 05/12/1988, disciplina em seus Incisos XVI e XVII do Art. 37, as regras de acumulação de cargos públicos, ratificando as disposições contidas na Constituição da República Federativa do Brasil de 24/01/1967 afetas ao assunto aqui estudado:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98:

Texto anterior XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 13/12/2001:

Texto anterior c) a de dois cargos privativos de médico;"

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;' Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98

Embora concorde que as várias alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais, destacadas no texto anterior, possam ter gerado confusões, não vejo como ainda pairar dúvidas em relação à acumulação de dois cargos ou empregos públicos de professor, já que, as regras para essa atividade permanecem claramente inalteradas desde a Constituição de 1967.


DO USO DE ANALOGIAS DAS REGRAS PARA CONCOMITÂNCIA E DE MÚLTIPLAS ATIVIDADES

Dada a algumas características similares à exceção legalmente prevista para as acumulações de até dois empregos públicos permitidas pela Constituição, em razão de terem suas contribuições vertidas ao atualmente denominado RGPS e, por este serem administradas, formou-se opinião de que deveriam se submeter às mesmas regras impostas aos demais tipos de acumulações como, a de dois empregos na iniciativa privada, ou a de um emprego na iniciativa privada com a de um cargo ou emprego público, ou a de atividade autônoma com um emprego na iniciativa privada, ou a de atividade autônoma com a de um cargo ou emprego público. Assim, por uma questão cultural, instituiu-se a rotina de equiparação a essas acumulações consideradas como atividades concomitantes e que, essas sim, são perfeitamente enquadráveis nas regras para “Múltiplas Atividades”. Com destaque para as acumulações de cargos ou empregos públicos referentes a exercício de funções de confiança de livre nomeação ou exoneração e cargos eletivos.

Verifica-se, também, a existência de convicção formada a respeito do não recolhimento de contribuições quando ultrapassado o valor do teto previdenciário e o conseqüente reflexo nas compensações previdenciárias decorrentes desses vínculos, em relação às acumulações desses cargos ou empregos públicos admitido pela Constituição. No entanto, sendo essas acumulações entendidas pelo INSS como atividades concomitantes e igualadas às demais situações de exercício simultâneo de atividades, essa preocupação não se justifica, já que, os Regimes previdenciários estão desobrigados de efetivar a compensação previdenciária, conforme prevê o Art. 5º do Decreto n.º 3.112, de 06/07/1999, relativamente a vínculos empregatícios concomitantes aproveitados de acordo com as regras de contagem recíproca entre regimes de previdência social:

Art. 5o  A compensação financeira será realizada, exclusivamente, na contagem recíproca de tempo de contribuição não concomitante”.


DA DEFINIÇÃO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO FICTÍCIO

O cerne da preocupação dos legisladores foi impedir a contagem no Regime Geral de Previdência Social, do tempo de serviço fictício que são permitidos em Regimes Próprios de Previdência Social. Este princípio é condição incontestável para se promover o nivelamento entre os Regimes de Previdência, a fim de se estabelecer as regras de contagem recíproca entre regimes de previdência social e são destaques, tanto na LEI Nº 8.213 - de 24 de julho de 1991 - DOU de 14/08/1991, no Art.96 e incisos, quanto no DECRETO Nº 3.048 - de 06 de maio de 1999 - DOU de 7/5/99  - Republicado em 12/05/1999, no Art.127 e incisos:

Art. 96. O tempo de contribuição ou de serviço de que trata esta Seção será contado de acordo com a legislação pertinente, observadas as normas seguintes:

I - não será admitida a contagem em dobro ou em outras condições especiais;

II - é vedada a contagem de tempo de serviço público com o de atividade privada, quando concomitantes;

III - não será contado por um sistema o tempo de serviço utilizado para concessão de aposentadoria pelo outro;

IV - o tempo de serviço anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à Previdência Social só será contado mediante indenização da contribuição correspondente ao período respectivo, com acréscimo de juros moratórios de zero vírgula cinco por cento ao mês, capitalizados anualmente, e multa de dez por cento. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001) (Vide Medida Provisória nº 316, de 2006)”.

Art.127. O tempo de contribuição de que trata este Capítulo será contado de acordo com a legislação pertinente, observadas as seguintes normas:

I- não será admitida a contagem em dobro ou em outras condições especiais;

II- é vedada a contagem de tempo de contribuição no serviço público com o de contribuição na atividade privada, quando concomitantes;
III- não será contado por um regime o tempo de contribuição utilizado para concessão de aposentadoria por outro regime;

IV- o tempo de contribuição anterior ou posterior à obrigatoriedade de filiação à previdência social somente será contado mediante observância, quanto ao período respectivo, do disposto nos arts. 122 e 124;

V- o tempo de contribuição do segurado trabalhador rural anterior à competência novembro de 1991 será computado, desde que observado o disposto no parágrafo único do art. 123, no § 13 do art. 216 e no § 8º do art. 239”.

O tempo de Contribuição Fictício é definido como todo aquele considerado em diplomas legais, a exemplo do tempo de serviço publico, com finalidade de aposentadoria, sem a devida prestação de serviço pelo servidor e a parcela contributiva, cumulativamente, conforme conceitua a Instrução Normativa SEAP/MP nº 5, de 28.04.99, publicada no D.O.U. de 29 subseqüente.

Como já descrito anteriormente neste estudo, a respeito de Contagem Recíproca de tempo de contribuição entre Regimes de Previdência, sabemos que a regra geral é de inexistência de impedimento à acumulação de dois cargos/empregos públicos de professor, se existente a compatibilidade de horário entre as jornadas (art. 37, XVI, "a" e XVII da CF/88).

O regime da dedicação exclusiva impede o exercício de mais de um cargo/emprego publico de provimento efetivo de forma simultânea. Assim, inexiste tempo de contribuição fictício nos casos de ocorrência de exercício concomitante de até dois cargos de provimento efetivo admitidos pela Constituição, em que não haja a sobreposição de horários e ocorra o desempenho de toda a carga horária contratada em ambos os cargos efetivos.


DO PAPEL DO TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL

O Técnico do Seguro Social é um servidor público que, como toda a Administração, deve aplicar os princípios da Constituição da República.

Há pessoas que entendem que o papel do Técnico do Seguro Social lotado no INSS deva ser a defesa da Autarquia, independentemente dos meios utilizados para essa finalidade. Tal atitude é a que embasa a intransigência que gera enorme volume de ações judiciais, recursos infundados e protelatórios, assim como a literalidade e uso impróprio de analogias na aplicação de Normas.

Em muitos casos diários nós podemos perceber que as Normas Administrativas não acompanham as constantes alterações que ocorrem na Legislação Previdenciária e as defesas técnicas em contrário, recomendando a estrita aplicação da norma, muitas vezes representam perda de tempo e prejuízo ao erário, através de juros e custas.

Não se pretende com este artigo defender que o Servidor Técnico do Seguro Social atue como legislador, mas que busque a aplicação dos princípios constitucionais e jurídicos no seu dia-a-dia. A independência e autonomia funcionais são essenciais para permitir que o servidor público federal, altamente qualificado e selecionado pelo Poder Público para sua representação, mais que simples representação na prestação dos serviços ao usuário final, possa avaliar e sugerir a aplicação daquilo que melhor atende ao interesse público.

O interesse público vai muito além da defesa cega da Autarquia Previdenciária. O interesse público que deve ser defendido pelo servidor público federal é aquele que, na ponderação de interesses em conflito, atende de melhor maneira aos princípios da Administração.

No caso específico do tema deste artigo, a aplicação da nova redação do artigo 1º do Decreto n.º 6.722/2008 que alterou o § 12º do Art. 130 do RPS, como já exposto, além de consistir em rever prática de uso indevido de dispositivos de ato normativo, beneficia o próprio sistema previdenciário e atuarial, pois aplica a norma entendida como constitucional pelo legislador.


CONCLUSÃO

Concluímos, portanto, que, providenciadas as ações técnico-administrativas de normatização, como em outros casos, para requerimento da aposentadoria de segurado do INSS que exerceu cargos constitucionalmente acumuláveis, quando um dos dois vínculos foi utilizado para concessão de aposentadoria estatutária, o tempo de contribuição do período de exercício do outro vínculo remanescente que não foi utilizado para concessão de benefícios do regime próprio do ente federativo, poderá ser computado para efeitos de concessão dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, em cumprimento ao artigo 1º do Decreto n.º 6.722/2008 que dá nova redação ao § 12º do Art. 130 do RPS.

Tal procedimento, apesar de não ser a regra atualmente utilizada pelo INSS, proporcionará o cumprimento do Regulamento da Previdência Social, promovendo a satisfação do interesse público e o equilíbrio atuarial da Previdência. Trata-se da aplicação dos princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade, moralidade e eficiência.

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