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Privatização de prisões e adoção de um modelo de gestão privatizada

A idéia de se privatizar o aparelho estatal penitenciário de um país foi fruto do modelo de política neoliberal adotado por alguns Estados a partir da década de 80.

Direito Penal | 23/mai/2007

Sumário: 1. Fatores Que Ensejaram A Experiência Privatizante 2. Análise Comparada Dos Modelos Estrangeiros De Privatização 2.1 O Modelo Norte-Americano 2.2 O Modelo Francês 3. Possibilidade E Viabilidade De Implantação De Uma Política Privatizante No Sistema Penitenciário Brasileiro 4. Os Obstáculos Que Impediriam A Privatização 5. Mudanças Necessárias À Viabilização Da Implantação Do Modelo De Presídios Privatizados 6. Considerações Finais Sobre A Possibilidade De Implantação Do Modelo De Gestão Privatizada 7. Referências.



1. FATORES QUE ENSEJARAM A EXPERIÊNCIA PRIVATIZANTE

A idéia de se privatizar o aparelho estatal penitenciário de um país foi fruto do modelo de política neoliberal adotado por alguns Estados a partir da década de 80. Além de um certo grau de abstenção na vida econômica a idéia central desse modelo era de delegar à iniciativa privada a administração de vários serviços estatais, dando ao particular uma grande ingerência em vários campos sociais.

Os problemas advindos da administração do sistema penitenciário não são exclusivos dos países subdesenvolvidos. A superlotação, as más condições dos presídios e a falta de verbas também foram questões que motivaram as autoridades dos países ricos a procurarem uma alternativa que viesse reduzir os gastos dispendidos pelo Estado com a manutenção do sistema carcerário.

O país precursor do modelo privatizante das prisões foi os Estados Unidos, sendo que a idéia estendeu-se por vários países da Europa e chegando até a Austrália. Notadamente esse sistema foi adotado por países que possuíam um modo de produção capitalista. Dessa forma, o ideário privatizante teve sua gênese oriunda do pensamento neoliberal e no chamado modo de produção capitalista.


2. ANÁLISE COMPARADA DOS MODELOS ESTRANGEIROS DE PRIVATIZAÇÃO 2.1 O MODELO NORTE-AMERICANO

Os Estados Unidos foram o primeiro país a experimentar um modelo de gestão privatizada das prisões. A justificativa central era a redução de gastos públicos, objeto da política liberalista difundida pelo Presidente Ronald Reagan da década de 80.

A experiência privatizante norte-americana limitou-se inicialmente a uma pequena amostra da população carcerária, constituída por jovens delinqüentes e criminosos em fase final do cumprimento da pena privativa de liberdade.

No modelo norte-americano, a privatização das prisões era o gênero do qual eram espécies três modelos: 1)Arrendamento das prisões; 2)Administração privada das penitenciárias; 3)Contratação de serviços específicos com particulares.

No modelo de arrendamento, as empresas privadas financiavam e construíam as prisões e depois a arrendavam-na ao governo federal, sendo que depois de um determinado tempo sua propriedade passava ao Estado. Já no modelo de administração privada, a iniciativa privada tanto construía como administrava as prisões.

O terceiro modelo consistia na contratação de empresas privadas para a execução de determinados serviços. Era essencialmente uma terceirização. O Estado fazia um contrato com o particular que abrigava, alimentava e vestia os presos, tendo como contraprestação o seu trabalho.

Em todos esses modelos o preso era tido como terceiro beneficiário do contrato realizado entre o poder público e a empresa particular, sendo que ele poderia compelir juridicamente o empresário a cumprir com as obrigações estabelecidas no referido contrato.

Se por um lado os aspectos positivos da privatização consistiam na melhor qualidade e no menor preço dos serviços oferecidos pelas empresas privadas e também na redução dos gastos estatais, os críticos do modelo centravam-se na questão da exploração do trabalho do preso e no uso inapropriado da pena.

A experiência americana, até em razão de seu modelo federativo, não é uniforme em todo país, tendo sido adotada atualmente por apenas alguns estados, e destinada principalmente aos delinqüentes juvenis e adultos no fim do cumprimento de suas penas.

2.2 O MODELO FRANCÊS

Embora tenha sido inspirado no modelo americano, o modelo francês fora adotado de forma diversa em vários aspectos. Na França, foi implantado o sistema de dupla responsabilidade (ou co-gestão), cabendo ao próprio Estado e ao grupo privado o gerenciamento e a administração conjunta do estabelecimento prisional.

Nesse modelo competia ao Estado a indicação do Diretor-Geral do estabelecimento, a quem competia o relacionamento com o juízo da execução penal e a responsabilidade pela segurança interna e externa da prisão. A empresa privada encarrega-se de promover, no estabelecimento prisional, o trabalho, a educação, o transporte, a alimentação, o lazer, bem como a assistência social, jurídica, espiritual e a saúde física e mental do preso, vindo a receber do Estado uma quantia por preso/dia para a execução desses serviços.

As críticas ao modelo francês vinham de dois setores da sociedade. Primeiro foram os sindicatos de trabalhadores, que não viam com bons olhos a realização do trabalho dentro da prisão concorrendo com a existência de um número expressivo de desempregados. A segunda partia da própria sociedade que se preocupava com o fato de o sistema preocupar-se mais com a exploração da mão de obra prisional do que com a preparação para a reinserção social do preso.


3. POSSIBILIDADE E VIABILIDADE DE IMPLANTAÇÃO DE UMA POLÍTICA PRIVATIZANTE NO SISTEMA PENITENCIÁRIO BRASILEIRO

A possibilidade de se privatizar as prisões brasileiras encontra seu primeiro obstáculo em nosso ordenamento jurídico. Embora não haja um consenso entre os doutrinadores, a maioria deles tem interpretado que a atual legislação, da forma como está, não permitiria a delegação do serviço penitenciário à iniciativa privada.

Da mesma forma, os doutrinadores também entendem que a privatização das prisões subdivide-se em várias modalidades, sendo que algumas dessas espécies poderiam ser aplicáveis à curto prazo, sem que fossem exigidas profundas reformas legislativas, como uma reforma constitucional por exemplo, bastando a criação de uma lei federal que dispusesse de maneira específica sobre o assunto.

Além dos obstáculos legais, há outras razões de cunho ético e político que se contrapõem à idéia privatizante, que poderia vir como uma alternativa que visasse amenizar a crise atual pela qual vive o sistema carcerário. Façamos a seguir uma análise dessas questões.


4. OS OBSTÁCULOS QUE IMPEDIRIAM A PRIVATIZAÇÃO

Podemos considerar que existem basicamente três grupos de obstáculos na idéia da privatização das prisões: éticos, jurídicos e políticos.

Os obstáculos de natureza ética estariam ligados ao próprio princípio ético da liberdade individual, consagrado em nossa Constituição Federal como a garantia constitucional do direito à liberdade. De acordo com esse princípio, a única coação moralmente válida seria aquela imposta pelo Estado através da execução de penas ou outras sanções, sendo ainda que o ente estatal não estaria legitimado a transferir esse poder de coação a uma pessoa física ou jurídica.

Dessa forma, sob o ponto de vista ético, o Estado não poderia transferir a atividade executiva penal a um particular, ademais quando este viria a auferir uma determinada vantagem econômica decorrente do trabalho carcerário.

Com relação aos obstáculos jurídicos, estes se dividem em constitucionais e legais. Quanto aos constitucionais, estes acabariam se confundindo com os de natureza ética, tendo em vista que o fundamento de nossa carta constitucional tem por base a mesma filosofia moral.

O primeiro obstáculo legal decorre da própria Lei de Execução Penal. Nessa lei, está claramente evidenciado o caráter jurisdicional da atividade executiva penal do Estado. Embora os órgãos e agentes do aparelho executivo penal estejam vinculados ao poder executivo, entendem que suas atribuições são de natureza jurisdicional, trabalhando como uma continuidade do juízo da execução.

Sendo então a atividade executiva revestida de um caráter jurisdicional, a qual constitui-se numa função exclusiva e indelegável do Estado, ela não poderia ser delegada ao particular, pois estaria incorrendo em inconstitucionalidade. O que pode ser privatizado em um Estado é o serviço público, o qual é prestado pela administração pública aos seus administrados. Já a função pública (função do Estado) é indelegável, pois se constitui na própria essência do Estado.

Outro óbice legal estaria relacionado à delegação do serviço penitenciário sob a forma de concessão de serviço público, dentro dos princípios do contrato administrativo. Pelo fato de a execução penal ser tida como um serviço público de caráter jurisdicional, este seria um serviço próprio da administração pública, o qual não poderia ser objeto de concessão mediante contrato administrativo, em razão da filosofia doutrinária do Direito Administrativo Brasileiro.

Quanto aos obstáculos de natureza política, estes se referem a várias situações. O primeiro deles seria quanto à própria estruturação da nossa administração pública. As privatizações não poderiam ser tratadas como uma forma de o governo livrar-se da preocupação com o sistema penitenciário, que tanto lhe causa desgaste, apenas se eximindo de sua responsabilidade, transferindo-a para o particular. Teriam de ser levados em conta não apenas os aspectos financeiros, pois a questão prisional não pode ser reduzida apenas a uma mera relação custo/benefício.

O Estado ainda teria a responsabilidade pelo sistema penitenciário em razão de que deve se comportar no sentido de fazer com que esse novo modelo prisional venha a ressocializar o preso, e não apenas fazer com que ele atenda aos interesses de grandes grupos econômicos privados, como tem ocorrido na maioria das privatizações.


5. MUDANÇAS NECESSÁRIAS À VIABILIZAÇÃO DA IMPLANTAÇÃO DO MODELO DE PRESÍDIOS PRIVATIZADOS

Da forma atual pela qual está constituído o Estado Brasileiro e de acordo com o seu ordenamento jurídico não seria possível, de imediato, a implantação de um modelo de gestão privatizada de administração prisional, nos moldes dos modelos estrangeiros.

Em que pese a Constituição Federal não vede expressamente a administração prisional por parte da iniciativa privada, a Lei de Execução Penal, ao regulamentar o trabalho do preso, dispõe em seu artigo 34 que “O trabalho poderá ser gerenciado por fundação ou empresa pública, com autonomia administrativa, e terá por objetivo a formação profissional do condenado”.

Dessa forma, o modelo privatizante estaria incorrendo em ilegalidade, pois quem estaria administrando o trabalho do preso não seria uma empresa pública, como exige a lei, mas sim a iniciativa privada, a qual estaria vislumbrando não apenas a formação profissional do preso, mas também o recebimento de lucro por parte da empresa administradora.

Sendo assim, para que pudesse ser implementado um modelo de administração privatizada nos moldes do que foi adotado nos Estados Unidos e na França seriam necessárias mudanças legislativas no ordenamento jurídico de nosso país.

Os críticos brasileiros que são contra a instalação da gestão privada do sistema prisional argumentam ainda que o país não teria estrutura política para fiscalizar e controlar a atuação da iniciativa privada e que esta seria mais uma atitude de subserviência do governo à política neoliberal, o que faria com que o país mais uma vez agisse de acordo com o interesse dos grandes grupos econômicos e a ordem capitalista que impera atualmente.

Também pelo fato de que nesse modelo o preso teria de trabalhar, há juristas que entendem estaria havendo uma contrariedade ao inciso XLVII do artigo 5º da Constituição Federal, que dispõe que “não haverá pena de trabalhos forçados”. Dessa forma, haveria uma inconstitucionalidade em compelir o preso a trabalhar.

Da forma como está posicionada nossa legislação, o que poderia ser implementado de imediato não seria propriamente a privatização das prisões, mas sim a delegação ao particular das atividades extrajudiciais da administração no curso da execução penal. Essas atividades compreenderiam a função material da execução da pena, cabendo ao administrador particular o fornecimento de comida, roupas, hotelaria, limpeza, sistema de vigilância, etc. A função jurisdicional, de natureza indelegável, permaneceria nas mãos do Estado, por meio do juízo da execução, cabendo exclusivamente a ele determinar o período de encarceramento do preso, além de seus direitos e seus deveres.

A discussão em torno desse modelo de gestão é de grande relevância atualmente, pois, além da possibilidade de sua implantação imediata, ele apresenta inúmeras vantagens, sendo uma delas o fato de as empresas particulares disporem de maior agilidade e menor burocracia, o que otimizaria os serviços e reduziria as despesas. Em contrapartida, no serviço público, a morosidade e a burocracia são demasiadas, sem levar em conta os escândalos de corrupção que comumente ocorrem no aparelho administrativo.

Haveria ainda a favor da terceirização o argumento de garantir-se ao preso a ocupação de seu tempo ocioso com educação e trabalho, o que além de qualificá-lo profissionalmente, também se reverteria numa fonte de renda para auxílio próprio e de sua família, e também do ressarcimento aos prejuízos ocasionados em razão de seu crime.

No Brasil, pelo fato de a Constituição Federal permitir que os Estados venham a legislar supletivamente sobre as regras de direito penitenciário, o Paraná foi o estado pioneiro a adotar uma experiência de gestão prisional em parceria com a iniciativa privada, através da implantação das prisões industriais, que se constituem num novo conceito de gestão penitenciária.



6. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A POSSIBILIDADE DE IMPLANTAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO PRIVATIZADA

A atual legislação aliada ainda às críticas e argumentos contrários à idéia de privatização impossibilitam num primeiro momento a implementação de um sistema de gestão privada do nosso sistema prisional. Para tanto, seria necessária uma reforma política e legislativa, além de uma mudança na concepção político-ideológica da gestão prisional.

Porém, uma parceria entre a administração pública e a iniciativa privada, visando que essa auxilie o aparelho na parte administrativa não judicial da execução penal mostra-se como uma alternativa totalmente viável e aplicável, sendo uma opção que atuaria no sentido de atenuar a crise atual do sistema penitenciário.

A experiência de gestão terceirizada realizada no Paraná trouxe resultados muito positivos, e inclusive tem despertado o interesse de outros Estados, que pretendem adotar a mesma filosofia de construir estabelecimentos que visem ressocializar o preso através da educação e da requalificação profissional através do trabalho.

Pelo fato de estarem respeitando as exigências legais e de estarem cumprindo a finalidade ressocializadora da pena, conforme disposto na própria Lei de Execução Penal, o ideal seria que estes modelos de estabelecimentos viessem a ser difundidos por todo o sistema penitenciário. No entanto, mesmo com o auxílio da iniciativa privada, eles exigem um grande investimento por parte dos governos, tanto para sua construção quanto para sua manutenção.

O que não pode ocorrer é aqueles que são contrários à idéia da implantação de um modelo de gestão privatizada ou terceirizada limitem-se a criticar a implementação dessas medidas sem apresentar uma solução ou uma alternativa viável à crise do sistema carcerário, que exige medidas rápidas e eficazes, pois está à beira de um colapso.


7. REFERÊNCIAS

BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. 1. ed. São Paulo. Edipro, 1999.

BITENCOURT, Cézar Roberto. Falência da pena de prisão. 3. ed. Revista dos Tribunais. São Paulo, 1993.

BOLSANELLO, Elio. Panorama dos processos de reabilitação de presos. Revista Consulex. Ano II, n. 20, p. 19-21, Ago. 1998.

JESUS, Damásio E. de. Sistema penal brasileiro: execução das penas no Brasil. Revista Consulex. Ano I, n. 1, p. 24-28, Jan. 1997.

JUNIOR, João Marcelo de Araújo. Privatização das prisões. 1. ed. Rio de Janeiro. Ruan, 1991.

DOTTI, Rene Ariel. Bases alternativas para um sistema de penas. 2. ed. São Paulo. Revista dos Tribunais, 1998.

D'URSO, Luiz Flávio Borges. Privatização de Presídios. Revista Consulex. Ano III, n. 31, p. 44-46, Jul. 1999.

THOMPSON, Augusto. A Questão penitenciária. 3. ed. Rio de Janeiro. Forense, 2002.

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