A Teoria da Modulação Temporal dos Efeitos da Decisão de Inconstitucionalidade e sua utilização pelo STF

Em fevereiro de 2006, o Supremo Tribunal Federal julgou o Agravo Regimental nº 421.354-RJ, com relatoria do Ministro Celso de Mello, cuja decisão foi pelo improvimento do recurso por não considerar possível a aplicação da Teoria da Modulação Temporal dos Efeitos da Decisão de Inconstitucionalidade no caso concreto que será objeto de exame nos parágrafos seguintes.

Assim, podemos definir a Teoria da Limitação Temporal dos Efeitos como a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal, por 2/3 dos seus membros (oito ministros), alterar a data em que iniciará a produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade de uma norma. Isso se dá em razão da proteção à segurança jurídica ou de excepcional interesse social. Trata-se de uma exceção à regra, tendo em vista que a decisão passa a ter efeito ex nunc ao invés de ex tunc.

Destarte, uma decisão que modifique a data de início da produção de seus efeitos pode ser prolatada das seguintes maneiras: a partir de seu trânsito em julgado ou a partir da data a ser fixada pelo STF.

A segunda situação seria perfeitamente possível em casos cuja demanda seja a discussão, por exemplo, da (não) constitucionalidade de um imposto. Vislumbrando a importância da arrecadação para o interesse social, pode o STF determinar a data em que será suspensa a cobrança da exação tributária em questão.

Tal faculdade está prevista no Art. 27 da Lei nº 9.868/99. Entretanto, conquanto renomados doutrinadores (Gilmar Mendes, Roberto Siqueira de Castro, Daniel Sarmento) elogiem o preceptivo em causa, há alguns que o consideram inconstitucional. Baseam-se no fundamento de que a Carta Magna não atribuiu competência expressa ao Poder Legislativo para fixar os efeitos das decisões proferidas no controle concentrado, parecendo ter reservado a tarefa ao Judiciário.

Ressalte-se que essa possibilidade é prevista legalmente apenas no âmbito do controle abstrato de normas, tanto para ADIN, quanto ADC e ADPF (art. 11, Lei nº 9.882/99). No entanto, o STF já decidiu, por analogia, que é possível, em casos excepcionais, alterar a data da produção dos efeitos da decisão que declara inconstitucional uma norma também no controle difuso. É o que se depreende do RE 197.917/SP cujo teor do acórdão foi transcrito:

VISTOS, RELATADOS E DISCUTIDOS ESTES AUTOS, ACORDAM OS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM SESSÃO PLENÁRIA, NA CONFORMIDADE DA ATA DO JULGAMENTO E DAS NOTAS TAQUIGRÁFICAS, POR MAIORIA DE VOTOS, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO PARA, RESTABELECENDO, EM PARTE, A DECISAO DE PRIMEIRO GRAU, DECLARAR INCONSTITUCIONAL, INCIDENTER TANTUM, O PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 6º DA LEI ORGÂNICA Nº 226, DE 31 DE MARÇO DE 1990, DO MUNICÍPIO DE MIRA ESTRELA/SP, E DETERMINAR À CÂMARA DE VEREADORES QUE, APÓS O TRÂNSITO EM JULGADO, ADOTE AS MEDIDAS CABÍVEIS PARA ADEQUAR A SUA COMPOSIÇÃO AOS PARÂMETROS ORA FIXADOS, RESPEITADOS OS MANDATOS DOS ATUAIS VEREADORES – (RE 197.917/SP, STF, MINISTRO RELATOR MAURICIO CORREIA. DJ 07/05/2004).

No que concerne à decisão mencionada no primeiro parágrafo deste ensaio, além da aplicação do art. 27 da Lei nº 9868/99, seu julgamento trata da constitucionalidade ou não de uma norma editada antes da promulgação da Constituição Federal de 1988.

Consabido, no que tange às normas pré-constitucionais, deve-se avaliar se as mesmas foram recepcionadas pelo texto constitucional, pois materialmente compatíveis com ele, ou não-recepcionadas, se incompatíveis materialmente, sendo desnecessária a análise quanto à sua forma.

Desta feita, se uma norma qualquer, anterior à promulgação da Lei Maior, tiver conteúdo contrário à mesma, será revogada por esta, ou não-recepcionada. Por conseguinte, não há que se declarar que a referida norma é premida de constitucionalidade, mas sim deve ser feito seu juízo de recepcionalidade. Assim, a não-recepção de ato estatal pré-constitucional não implica declaração de sua inconstitucionalidade - mas o reconhecimento de sua pura e simples revogação.

Outrossim, no Agravo Regimental nº 421.354-RJ, foi defendido pelo seu relator, o Ministro Gilmar Mendes e acatado por unanimidade que a Teoria da Limitação Temporal dos Efeitos somente é aplicável se houver juízo de inconstitucionalidade.

Inaplicável, portanto, se houve mera não-recepção da lei antiga pela CF/88, hipótese na qual não se declara ser tal lei inconstitucional, mas sim que foi revogada pela nova Constituição. A partir da nova CF, a lei antiga com ela incompatível deixa de produzir efeitos, já que revogada.

Neste sentido, vejamos a ementa de importante decisão do STF publicada no Boletim Informativo nº 440, de 4 de setembro de 2006:

AG. REG. NO AI N. 421.354-RJ Relator: Ministro Celso de Mello
IPTU - PROGRESSIVIDADE - RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO/RJ - PLEITO RECURSAL QUE BUSCA A APLICAÇÃO, NO CASO, DA TÉCNICA DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - IMPOSSIBILIDADE, PELO FATO DE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NÃO HAVER PROFERIDO DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PERTINENTE AO ATO ESTATAL QUESTIONADO - JULGAMENTO DA SUPREMA CORTE QUE SE LIMITOU A FORMULAR, NA ESPÉCIE, MERO JUÍZO NEGATIVO DE RECEPÇÃO - NÃO-RECEPÇÃO E INCONSTITUCIONALIDADE: NOÇÕES CONCEITUAIS QUE NÃO SE CONFUNDEM - RECURSO IMPROVIDO.

1. Considerações sobre o valor do ato inconstitucional - Os diversos graus de invalidade do ato em conflito com a Constituição: ato inexistente/ato nulo/ato anulável (com eficácia “ex tunc” ou com eficácia “ex nunc”) - Formulações teóricas - o “status quaestionis” na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

2. Modulação temporal dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade: técnica inaplicável quando se tratar de juízo negativo de recepção de atos pré-constitucionais.

- A declaração de inconstitucionalidade reveste-se, ordinariamente, de eficácia “ex tunc” (RTJ 146/461-462 - RTJ 164/506-509), retroagindo ao momento em que editado o ato estatal reconhecido inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

- O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido, excepcionalmente, a possibilidade de proceder à modulação ou limitação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, mesmo quando proferida, por esta Corte, em sede de controle difuso. Precedente: RE 197.917/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA (Pleno).

- Revela-se inaplicável, no entanto, a teoria da limitação temporal dos efeitos, se e quando o Supremo Tribunal Federal, ao julgar determinada causa, nesta formular juízo negativo de recepção, por entender que certa lei pré-constitucional mostra-se materialmente incompatível com normas constitucionais a ela supervenientes.

- A não-recepção de ato estatal pré-constitucional, por não implicar a declaração de sua inconstitucionalidade - mas o reconhecimento de sua pura e simples revogação (RTJ 143/355 - RTJ 145/339) -, descaracteriza um dos pressupostos indispensáveis à utilização da técnica da modulação temporal, que supõe, para incidir, dentre outros elementos, a necessária existência de um juízo de inconstitucionalidade.

- Inaplicabilidade, ao caso em exame, da técnica da modulação dos efeitos, por tratar-se de diploma legislativo, que, editado em 1984, não foi recepcionado, no ponto concernente à norma questionada, pelo vigente ordenamento constitucional.

Por fim, dessume-se que foi feliz o legislador em inserir a Teoria da Limitação dos Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade devido a sua importância no controle de constitucionalidade na medida em que ocorre uma relativização da tese da nulidade absoluta do texto declarado inválido, que perde relevância quando contraposta à técnica da mera anulabilidade.

Referências Bibliográficas:

ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Controle de Constitucionalidade. 4ª edição. Niterói, RJ: Impetus, 2006.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001.

MORAES, Guilherme Peña de. Teoria da Constituição. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004.

SARMENTO, Daniel. Eficácia Temporal do Controle de Constitucionalidade das Leis in Revista de Direito Administrativo, nº 212, 1998.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 1998.