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RPV - Dívidas de pequeno valor. "Oração aos moços"

Descreve as lacunas existentes entre a vontade originária do legislador constitucional e a realidade dos entes públicos, principalmente os municípios que em sua grande parte não são auto-sustentáveis.

Processo Civil | 08/jan/2007

O Pleno do Tribunal Superior do Trabalho, em decisão unânime, entendeu que o pagamento pelos entes públicos dos seus débitos de pequeno valor não resulta em quebra da ordem cronológica dos demais precatórios, pois o ministro Gelson de Azevedo reconheceu a validade constitucional da quitação em um recurso ordinário interposto contra o Tribunal Regional do Trabalho do Paraná, segundo noticia o sítio do próprio TST.

O entendimento se calçou na Emenda Constitucional nº 37 que excluiu a exigência de expedição de precatório para a satisfação dos débitos públicos de pequena monta. Tudo em consonância à previsão inscrita no §3º do artigo 100 da carta cidadã. Nos termos do art. 87 das Disposições Transitórias da Constituição, são de pequeno valor os débitos públicos com valor igual ou inferior a quarenta salários mínimos perante Estados e Distrito Federal e trinta salários mínimos perante os municípios, sabido que em face da União, os débitos de pequena monta são os menores que sessenta mínimos, com esteio do artigo 17, §1º da Lei n.º 10.259/02 (Lei dos Juizados Especiais Federais).

O exame da citada Emenda 37 nos remete aos ensinamentos de Alípio Silveira, que em seu livro Hermenêutica Jurídica, tomo 2, capítulo 19, ao tratar sobre os limites da aplicabilidade da lei, nos faz refletir sobre os desajustes entre a intenção e a técnica do direito do legislador atual, afirmando que "as intenções afogam a técnica do direito". A EC n.º 30, de 13 de setembro de 2000, alterou a redação do art. 100 da Constituição Federal e acrescentou o art. 78 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, referente ao pagamento de precatórios judiciários.

Do artigo 100, nos chama a atenção o quinto parágrafo, verbis, "A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público." (grifamos). O legislativo e o executivo municipal baiano tem sido profícuo em criar normas para tolher o alcance da intenção do legislador constitucional, causando espécie por reduzir a possibilidade de cobrança de débitos públicos por requisição de pequeno valor (RPV) a valores irrisórios, beirando mesquinharias.

A fantástica e hipotética cidade de Passárgada publicou uma lei que transcrevemos para exemplificar:

"LEI DE PEQUENO VALOR, de 01 de janeiro de 2004. Define as obrigações de pequeno valor a que se refere o § 3º do art. 100 da Constituição Federal.

O POVO DO MUNICÍPIO DE PASSÁRGADA, por seus representantes na Câmara Municipal, aprovou e o Prefeito Municipal, em seu nome, sanciona a seguinte Lei:

Art. 1º – Esta Lei define as obrigações de pequeno valor a que se refere o § 3º do art. 100 da Constituição Federal.

Art. 2º – Ficam definidas como sendo obrigações de pequeno valor, a que alude o § 3º do art. 100 da Constituição Federal, aquelas cujos valores de execução não excedam a importância correspondente a 01(um) Salário Mínimo.
§ 1º – É vedado o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, de modo que o pagamento se faça, em parte, na forma estabelecida nesta Lei e, em parte, mediante expedição do precatório.
§ 2º – É vedada a expedição de precatório complementar ou suplementar do valor pago na forma prevista nesta Lei.

Art. 3º – O pagamento ao titular de obrigação de pequeno valor será realizado no prazo máximo de sessenta dias, contado da apresentação de requerimento à Secretaria da Fazenda, instruído com certidão, expedida pelo Cartório ou Secretaria, demonstrando o trânsito em julgado do processo respectivo e a liquidez da obrigação.

Art. 4º – Para cumprimento do disposto na presente Lei, fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos adicionais suplementares no orçamento do Município, utilizando como recursos os provenientes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias.

Art. 5º – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

GABINETE DO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PASSARGADA, Estado da Bahia, em 01 de janeiro de 2004".

Mesmo correndo o risco de servir de modelo para outras cidades que ainda não publicaram suas respectivas leis de pequeno valor, trouxemos este texto em toda a sua formalidade para apontar o que entendemos ser um conflito de normas.

A Emenda n° 20, de 1998, visando a desobstruir a pauta dos precatórios determinou que as ordens de precatórios não se aplicariam aos pagamentos, definidos em lei, como de pequeno valor. Essa lei teria de ser federal, como ficou, posteriormente, claro pela interpretação autêntica introduzida pelo § 4º do art. 100 trazido pela Emenda n° 30, de 2000( atual §5° do art. 100): "A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no §3° deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público." Ora, se uma mesma lei pode fixar valores distintos para as diversas entidades (entes) de direito público (Municípios, Estados, União), é evidente que só poderia ser uma lei federal. Outra não pode ser a inteligência do atual §5° do art. 100 da Constituição Federal. Trata-se de interpretação autêntica que está colocada na Emenda n.º 20, isto é, a Lei só pode ser federal. Há elemento coativo aqui, no sentido já estudado por Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito. Item 90).

Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em seu livro Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, ensina que nem toda norma constitucional tem aplicabilidade imediata como outrora já doutrinava o nosso Rui Barbosa. Diz |o professor Manoel Gonçalves que as regras constitucionais ou são auto-executáveis ou não-auto-executáveis. As primeiras são aquelas que, sendo completas e definidoras quanto à hipótese e à disposição, bastam por si mesmas e assim podem, e devem, ser aplicadas de imediato. Por outra via, as normas não-auto-executáveis são aquelas que não podem ter aplicação imediata, porque dependem de regra ulterior que as complemente. Não têm, por conseguinte, aplicabilidade imediata.

Segundo o autor, ainda, são três as espécies de normas não-auto-executáveis: a)normas incompletas, ou seja, aquelas que não são suficientemente definidas, seja quanto à hipótese, seja quanto à disposição, v.g., normas que criam institutos processuais, contudo não esclarecem qual o procedimento aplicável; b)normas condicionadas, isto é, aquelas que embora pareçam suficientemente definidas na hipótese e no dispositivo, foram condicionadas, pelo constituinte, a uma lei posterior, que precise e estabeleça os seus elementos integrantes; e c)normas programáticas, quer dizer, as que indicam planos ou programas de atuação governamental.

Do exame da Natureza Jurídica dos Precatórios, como ensina o jurista José Veríssimo Teixeira da Mata, em artigo publicado na internet, site Jus Navegandi, é possível haver duas posições frente a essa matéria:

1) As partes que se combatem em uma lide visam assegurar o objeto da contenda. Suponhamos uma ação de conteúdo declaratório. Ao seu final, o direito da parte vencedora é declarado. Depois, pelo processo de execução, o objeto da lide é colocado, finalmente, à disposição da parte vencedora. No caso de processo contra a Fazenda Pública, fora da alçada de pequeno valor, o objeto da lide (ou sua expressão monetária) só é colocado à fruição do vencedor, depois de percorrida toda a ordem de precatórios até ele.

Desse modo, embora os procedimentos de precatórios sejam administrativos, não caberia deixar de considerá-los como pertencentes ao direito processual, haja vista que o direito só é posto definitivamente à disposição da parte para sua fruição, depois de percorrida a ordem dos precatórios. No mínimo, estamos diante de natureza mista(processual-administrativa). Nesse caso, caberia aos Estados e ao Distrito Federal, bem como à União, legislar concorrentemente sobre a matéria, jamais aos Municípios( art. 24, XI, da Constituição Federal).

Por outro lado, postos pela União os quanta gerais de pequeno valor para os diversos entes ou entidades, não mais caberia aos outros entes colocá-los. Afinal, o § 1° do art. 24 da Constituição dispõe: "No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais." Os Estados ou o Distrito Federal só poderiam estabelecer esses parâmetros, na ausência de pronunciamento da União. Sucede, porém, que a Emenda n.º 37 coloca um limite temporal a essa norma, que valerá " (...) até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação(...)" (Emenda n.º 37, art. 87 do ADCT).

2) Se se considera, porém, que a natureza dos precatórios é meramente administrativa, aos Municípios caberia também legislar sobre o que lhe toca em precatórios, como no caso da definição de pequeno valor. A opção por essa ou aquela natureza dos precatórios é relevante no momento de subsunção da matéria à Constituição Federal. Se se considera a natureza processual-administrativa, os Municípios não podem legislar sobre a matéria(art. 24, XI). Se a natureza é meramente administrativa, essa possibilidade poderia, eventualmente, ser aberta, diz Veríssimo da Mata.

Preceitua o art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil: " Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum." Se ao aplicar a lei ao caso concreto, se verificar que as circunstâncias específicas tornam injusta uma aplicação rigorosa da lei justa em geral ou se, em outras palavras, essa aplicação rigorosa não se harmonizar com os fins sociais da lei e com as exigências específicas do bem comum, ela não deverá ser feita. Se o juiz persistir na malfadada aplicação, ensina Alípio Silveira, não estará atendendo aos fins sociais a que a lei se destina, nem às exigências específicas do bem comum. Deverá ele, o julgador, pois, adaptar a lei às circunstâncias específicas do caso, na medida do possível.

Todavia, o STF julga constitucional Lei do Piauí sobre precatório judicial. Em julgamento realizado em 02/06/2004, os ministros do STF consideraram improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 2868) proposta pela Procuradoria Geral da República contra a Lei n.º 5.250/02, do Estado do Piauí. A Lei define como débitos ou obrigações de pequeno valor, para efeitos de precatório judicial, os montantes iguais ou inferiores a cinco salários mínimos.

Na ação, a Procuradoria Geral da República sustenta que a referida lei viola o artigo 100 da Constituição Federal, em seus parágrafos 3º e 5º, pois não se pode consignar em precatório judicial pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor. A PGR argumentava, ainda, que com a edição da Emenda Constitucional 37/02, as obrigações de pequeno valor foram fixadas em 40 salários-mínimos para as Fazendas Estaduais e do Distrito Federal e em 30 salários-mínimos para a Fazenda Municipal.

Os ministros entenderam que o legislador estadual tem toda a liberdade de compatibilizar o valor com as disponibilidades orçamentárias de cada entidade da Federação. "Os parágrafos constitucionais transcritos (artigo 100, parágrafos 3º e 5º) propiciaram o pagamento de dívidas judiciais do Poder Público à margem do precatório, transferindo à legislação infraconstitucional a incumbência de definir o que seria obrigação de pequeno valor", disse Cezar Peluso ao votar. Voto vencido, o relator da matéria, Carlos Ayres Britto, disse que a Emenda Constitucional 37/02 instituiu a limitação material para o legislador infraconstitucional, ou seja, a de não fixar os débitos e obrigações de pequeno valor abaixo do limite de 40 salários-mínimos para os Estados e o Distrito Federal e de 30 salários-mínimos para as Fazendas dos municípios. O entendimento da corte vira jurisprudência, não afastando, ao nosso ver, a inconstitucionalidade das leis municipais sobre esta matéria, por desrespeito ao artigo 24, XI, da carta constitucional.

Não obstante a doutrina desde tempos imemoriais nortear a interpretação das normas, de maneira que a intenção do legislador prevaleça sobre a letra da lei, queremos apontar o que chamamos de oportunismo legislativo, em favorecimento da fazenda pública, máxime no âmbito municipal, proliferando leis ali e alhures, que no entendimento de seus artífices e alcaides revela a complementação da condição constitucional deixada no texto das emendas 20, 30 e 37.

Segundo Maria Helena Diniz, no livro Conflito de Normas, Ed. Saraiva, na discussão em tela, há que se passar olhos no conceito de antinomia jurídica, que segundo a Enciclopédia Saraiva do Direito, de Tércio Sampaio Ferraz Jr., "é a oposição que ocorre entre duas normas contraditórias (total ou parcialmente), emanadas de autoridades competentes num mesmo âmbito normativo que colocam o sujeito numa posição insustentável pela ausência ou inconsistência de critérios aptos a permitir-lhe uma saída nos quadros de um ordenamento jurídico dado".

Então, nesta seara, a antinomia é a presença de duas normas conflitantes sem que se possa saber qual delas deverá ser aplicada ao caso singular, ensina Helena Diniz. Neste mesmo ensaio, aponta a lição de Ulrich Klug, que afirma ser a antinomia real uma lacuna de conflito ou colisão normativa, porque em sendo conflitantes, as normas se excluem reciprocamente, por ser impossível a remoção da contradição, ante a dificuldade de destacar uma como mais forte ou decisiva, por não haver regra que permita decidir entre elas, obrigando o magistrado a solucionar o caso sub judice, segundo critérios de preenchimento de lacunas, em face da concorrência de três condições imprescindíveis e inafastáveis: incompatibilidade; indecidibilidade; e necessidade de decisão.

Continuando o exame do questionamento, na ótica de Helena Diniz, frente a duas normas conflitantes pode-se: 1) rechaça-la ou ter por não escrita uma delas, seja por ter o caráter especial em relação à outra, seja por revelar um desvio dos princípios gerais (interpretação ab-rogante), que é a ab-rogação em sentido impróprio, pois não tem o jurista o condão de eliminar a norma do ordenamento jurídico, por restar defeso a si o poder normativo, no particular. Ele, magistrado, poderá não aplicar uma norma por considerá-la incompatível ao caso concreto; 2) ter por não escritas as disposições incompatíveis.

A proposta que nos faz relembrar esses ensinamentos ora concatenados é por fim reconhecer como inconstitucionais as normas que se apresentem, no ordenamento jurídico pátrio, para retirar da expectativa dos credores em face dos entes públicos, a possibilidade de perceber, em curto espaço de tempo, o adimplemento da obrigação, tida como de pequeno valor pela constituição "emendada e remendada", crédito esse fundado em sentença passada em julgado, por serem conflitantes com as leis editadas que estão a estabelecer parâmetros cada vez menores, mais infames e amesquinhados, como exemplificamos para Passárgada, que definiu o pequeno valor como um salário-mínimo.

Não nos esqueçamos que o §2º do art. 87 da ADCT afirma que a lei definirá atendendo a capacidade econômica. Qual a lei que regulará e criará cargos para fiscalizar a capacidade econômica dos diversos entes públicos? Uma lei federal, como está pacífico no texto constitucional, artigo 24, XI. Quem declarará que a lei publicada à sorrelfa dos credores é nula de pleno direito pois conseguiram os futuros fiscais demostrar aos interessados que tal ente público tem melhor capacidade de pagamento que a declarada na lei atacada?

E se o município entender que acima da milésima parte do salário-mínimo os valores a ser cobrados serão por meio de precatório? O município, por força de lei infra-constitucional ab-rogará a própria vontade constituinte? A resposta negativa salta aos olhos, e ao intelecto reclama, esguelando-se em gritar, a obediência ao ordenamento jurídico pátrio, como apontam as melhores vozes da doutrina, respeitando de pronto os ditames pétreos insculpidos no artigo 24, XI, da carta magna. Questões desta monta estão a atordoar os magistrados do continente Brasil. Ausentes as respostas, lacunas estampadas, não há que se possibilitar o legislador infra-constitucional beneficiar o ente público, rindo à socapa de credores, ordenamento jurídico e dos guardiões da constituição.

A lembrar uma vez mais Alípio Silveira, citando Rui Barbosa: "mister se faz o uso da função criadora da jurisprudência, mesmo ao arrepio da lei, pois não há quem ignore, hoje em dia, que a jurisprudência modifica incessantemente as leis do direito. Toda codificação, apenas decretada, entra, sob o domínio dos arrestos, no movimento evolutivo que, com o andar dos tempos, acaba por sobrepor à letra da lei escrita o direito dos textos judiciais."

E o mesmo, por fim, enaltecendo o mestre, cita um trecho da famosa Oração aos Moços, lembrando os poderes do Juiz em face da lei, na plenitude da função jurisdicional: "Que extraordinário, que imensurável que, por assim dizer, estupendo e sobre-humano, logo, não será em tais condições, o papel da justiça! Maior que o da própria legislação. Porque, se dignos são os juízes, como parte suprema, que constituem, no executar das leis, - em sendo justas, lhes manterão eles a sua justiça, e injustas, lhes poderão moderar, se não, até no seu tanto, corrigir a injustiça".


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