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O princípio do desenvolvimento sustentável como limitação do poder econômico

Analisa a defesa do meio ambiente na Ordem Econômica (art. 170, VI, CF/88), através da teoria do desenvolvimento sustentável, cujo objetivo é impor limites às atividades econômicas que acarretem em uma exploração desmedida de recursos naturais.

Direito Constitucional | 23/ago/2006

1. INTRODUÇÃO

A relevância atribuída à questão ambiental na Constituição Federal de 1988 foi inovadora, posto que as Constituições de 1934 a 1967 limitaram-se a tratar de sua competência legislativa, e plenamente justificável, tendo em vista que o direito à uma vida saudável encontra-se vinculado ao próprio conceito de dignidade humana. Por se tratar de direito fundamental de terceira geração a importância de sua preservação transcende o direito de cada Estado, passando a ocupar importante espaço nos compromissos firmados no âmbito internacional, dentre eles as Declarações de Estocolmo/1972 e do Rio de Janeiro/1992 e o Protocolo de Quioto.

Desta forma, a ampla proteção constitucional dada atualmente a este bem de caráter transindividual reflete-se não somente pela regra específica do Capítulo VI, da “Ordem Social”, onde está previsto o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como sendo de todos e principalmente a sua defesa e preservação como incumbências do Poder Público e da coletividade; mas também por meio de regras de garantia (anulação de ato lesivo ao meio ambiente por meio de ação popular), competência (como a função institucional do Ministério Público de promover inquérito civil e ação civil pública para proteção ambiental) e gerais (MORAES, 2004, p. 703). Dentre as regras gerais, insta salientar a do art. 170, inciso VI, que eleva a defesa do meio ambiente ao status de princípio da ordem econômica.

Tal dispositivo não deve ser compreendido como óbice ao desenvolvimento tecnológico ou econômico, mas como forma de gestão racional de recursos naturais apta a impedir uma devastação ambiental desenfreada, de modo que as necessidades atuais possam ser atendidas sem causar prejuízos irrecuperáveis às futuras gerações. Trata-se do denominado “desenvolvimento sustentável”, cuja preocupação primeira é de garantir a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com seu ambiente (DERANI, 2001, p. 174), sendo objeto de discussão no presente trabalho.


2. O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

A doutrina ao analisar o conceito de Meio Ambiente costuma apontar o pleonasmo presente nesta expressão, posto que por “ambiente” depreende-se a idéia de “aquilo que nos cerca ou envolve”, enquanto da palavra “meio” obtém-se o local onde se vive, estando esta definição inserida na daquela. Tal conceito deve ser o mais amplo possível, abrangendo todos os seus aspectos, quais sejam: 1) artificial (constituído pelo espaço urbano construído, podendo-se aqui incluir o ambiente de trabalho), 2) cultural (integrado pelo patrimônio histórico, arqueológico, turístico) e 3) natural (solo, ar atmosférico, flora, água).

Neste sentido dispõe o art. 3º, I, da Lei n.º 6.938/81, ao conceituar meio ambiente como “conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, devendo-se entender que o mesmo foi recepcionado pela Constituição vigente, uma vez que da simples leitura do art. 225 podem ser observados dois objetos da tutela ambiental: a) o mediato, que é a qualidade do meio ambiente, e b) o imediato, referente à qualidade de vida (FIORILLO, 2002, pp. 20/21). As lições de José Afonso da Silva a seguir transcritas vão ao encontro do acima exposto:

O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir um concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais.

Por isso é que a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente hão de constituir uma preocupação do Poder Público e, conseqüentemente, do Direito, porque ele forma a ambiência na qual se move, desenvolve, atua e se expande a vida humana. (SILVA, 2002, pp. 20/21)

A intervenção do Direito nos assuntos ambientais somente ocorreu quando o homem percebeu que a sua capacidade de modificar a natureza poderia causar danos irreversíveis ao equilíbrio ecológico e mesmo provocar uma destruição irreparável do seu próprio “habitat” (COSTA NETO, 2003, pp. 10/11). É possível citar, a título meramente exemplificativo, legislações infra-constitucionais, tais como os Códigos Florestal (Lei n.º 4.771/65) e de Caça (Lei n.º 5.197/67), que longe de serem uma efetiva tutela do meio ambiente, já demonstravam alguma preocupação com assuntos inerentes ao direito ambiental, o qual passou a adquirir maior relevância no ordenamento jurídico pátrio com a denominada “Política Nacional do Meio Ambiente” (Lei n.º 6.938/81).

O caráter fundamental do meio ambiente reside na premissa de que toda pessoa deve ter direito a viver em um ambiente sadio, proporcionando-se, desta forma, um padrão de dignidade e bem estar social, razão pela qual se fez necessária uma proteção permanente deste direito social no ordenamento jurídico constitucional. Isto porque a deterioração ambiental, com base na obra de Kildare Gonçalves Carvalho (CARVALHO, 2004, p. 754), pode acarretar inevitável lesão à saúde e graves conseqüências para gerações futuras, tais como más-formações congênitas decorrentes de contatos com agentes poluidores, comprometendo um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, que é a vida digna (art. 1º, III, CF/88).

Dentre as normas protetivas supramencionadas existentes na Constituição Federal, podem ser citados alguns princípios norteadores da política global do meio ambiente como: 1) do usuário-pagador e poluidor-pagador (a raridade de um recurso natural ou a ação poluidora sobre o mesmo podem levar à cobrança de seu uso), 2) da prevenção (trata-se de proteger o meio ambiente contra possíveis efeitos causadores de dano ambiental; ex: Estudo de Impacto Ambiental - EIA), e 3) da participação (que envolve os direitos à informação e à educação ambiental). É possível verificar, portanto, as funções preventiva e reparadora do direito ambiental, devendo-se dar especial importância à prevenção, posto que nem todos os resultados de ofensa à natureza são reversíveis.

Portanto, conclui-se que a incolumidade do meio ambiente não pode ser dependente de interesses empresariais, ou mesmo ser comprometida por estes, uma vez que o exercício de atividade econômica deve encontrar-se em harmonia com os princípios da “Ordem Econômica”, dentre os quais a defesa ambiental (vide: TRF 1ª Região, 6ª Turma, AG 200301000096950, Rel. Des. Fed. Souza Prudente, DJ 01.02.2005, p. 78; TRF 4ª Região, 3ª Turma, AC 200071010004456, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, DJU 05.10.2005, p. 612).

 
3. A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NA ORDEM ECONÔMICA

O conceito de meio ambiente, ante o exposto, é mais do que a natureza, sendo também uma apreensão do mundo, um produto cultural e um campo de ação social, política e econômica (LE PRESTRE, 2000, pp. 16/17). Trata-se a economia de ciência que estuda fenômenos ligados à produção, circulação e consumo de bens, com grande reflexo na natureza, uma vez que o aumento da população mundial e, conseqüentemente, de suas necessidades ocasionaram uma maior exploração de recursos visando atender esta crescente e interminável demanda. Celso Ribeiro Bastos (BASTOS, 2004, p. 159) expõe ser justamente a defesa do meio ambiente um dos problemas mais cruciais da época moderna, uma vez que os níveis de desenvolvimento econômico, acompanhados da adoção de práticas que desprezam a preservação ambiental, colocam em perigo a própria sobrevivência do homem.

O Direito Econômico pode ser definido como uma política econômica normatizada, cuja função é coordenar a prática das mais diversas atividades econômicas, buscando a hamornização entre suas inúmeras finalidades, ainda que estas se mostrem conflituosas. No art. 170 da Constituição Federal, que trata dos princípios da prática econômica, é possível constatar que a ordem econômica não deve estar fundada apenas na livre iniciativa, na livre concorrência, na propriedade privada, mas também na defesa do consumidor e do meio ambiente, na busca do pleno emprego, na valorização do trabalho humano e na redução das desigualdades regionais e sociais. Como no Brasil o modo de produção adotado é o capitalista, grandes são as dificuldades de conciliar tais interesses, surgindo daí a importância da denominada “Constituição Econômica”, atribuindo ao Estado a função de melhor organizar a produção e neutralizar as tensões inerentes ao processo produtivo, entre o que seja público e privado (DERANI, 2001, p. 35).

A primeira Constituição brasileira a prever uma organização das atividades econômicas foi a de 1934 (arts. 115 e ss.), seguindo os exemplos das Constituições Mexicana (1917) e de Weimar (1919), em um período pós-Primeira Guerra Mundial marcado pela consagração dos direitos sociais e econômicos. Ao conjunto de normas, cujo traço comum é a regulação de atividade econômica, denominou-se de “Constituição Econômica”, tratando-se de expressão que pode levar ao equívoco de se imaginá-la como autônoma à Constituição Política; devendo a Constituição, contudo, ser entendida como uma unidade nas várias áreas específicas, sendo uma delas a economia (BASTOS, 2004, pp. 74/75; BERCOVICI, 2005, pp. 12/13), lembrando-se que o próprio Direito Econômico nada mais é do que um instrumento da política econômica.

A ordem econômica, de acordo com Eros Roberto Grau, está repleta de cláusulas transformadoras, sendo que sua interpretação dinâmica se impõe a todos quantos não estejam possuídos por uma visão estática de realidade (GRAU, 2004, p. 313), tendo como objetivo assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. É justamente a busca pela qualidade de vida o elemento que une os Direitos Econômico e Ambiental, uma vez que deve haver um equilíbrio entre o bem-estar econômico (aspecto quantitativo – ex: acumulação de bens materiais) e o bem-estar ambiental (aspecto qualitativo – ex: saúde física e psíquica). Neste sentido são as lições de André Ramos Tavares:

A busca por uma boa qualidade de vida é objetivo último tanto do Direito econômico quanto do direito ambiental. Ocorre que, além da finalidade comum, também os meios de alcançá-la devem guardar correspondência entre si. É que, dada a escassez dos recursos naturais, ou, mais propriamente, sua quantidade finita, e tendo em vista as infinitas necessidades humanas, é preciso uma abordagem desenvolvimentista consciente com relação ao meio ambiente, sob pena de, invocando-se a busca de uma suposta melhoria da qualidade de vida, gerar efeitos exatamente opostos. (TAVARES, 2003, p. 199)

A defesa do meio ambiente encontra-se prevista no inciso VI, do art. 170 da Constituição Federal de 1988, a qual foi ampliada pela Emenda Constitucional n.º 42/03 ao prever como princípio da ordem econômica a possibilidade de tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. A imprenscindibilidade deste preceito reside no fato de que a prática de atividade econômica depende do uso da natureza, uma vez que a contínua degradação ambiental implica na diminuição da capacidade econômica do país (FIORILLO, 2002, p. 26). A conciliação do desenvolvimento econômico com a preservação do meio-ambiente encontra-se na promoção do chamado “desenvolvimento sustentável”, o qual, de acordo com José Afonso da Silva (SILVA, 2002, p. 26), consiste na exploração equilibrada dos recursos naturais, nos limites da satisfação das necessidades e do bem-estar da presente geração, assim como de sua conservação no interesse das gerações futuras.


4. O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO LIMITAÇÃO DO PODER ECONÔMICO

O princípio do desenvolvimento sustentável ou sustainable development, é atualmente assunto obrigatório nas discussões acerca de políticas de desenvolvimento, tratando-se de teoria que preconiza a revitalização do crescimento da economia global de modo a reduzir a degradação ambiental e a pobreza, posto que os modelos existentes de desenvolvimento não são sustentáveis a longo prazo, sendo seu pressuposto a mudança no crescimento econômico, para torná-lo menos intensivo e mais eqüitativo em seus impactos (CHERNI, 2002, pp. 48/49). Este princípio não objetiva impedir o desenvolvimento econômico, mas encontrar um meio termo, um equilíbrio entre a economia e o meio-ambiente, por representar a atividade econômica muitas vezes uma imensurável degradação ambiental. Neste sentido segue transcrito julgado do Supremo Tribunal Federal:

(...) A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações. (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 3540/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 03.02.2006, p. 14)

Interessante mencionar as lições de Roberto P. Guimarães (GUIMARÃES, 2001, p. 65), que preconiza a necessidade de que a economia resgate sua identidade e propósitos iniciais, suas raízes enquanto oikonomia (estudo do abastecimento do oikos, que significa “lar do ser humano”, por coincidência a mesma raiz semântica de ecologia), uma vez que, em função da rapidez da modernidade, a economia virou uma ciência em si própria, não dando importância ao que não tem um preço, ao que não pode ser atribuído um valor econômico, e deixando de lado o estudo dos meios para se alcançar o bem-estar dos seres humanos.

O comércio internacional, com a demanda de consumidores estrangeiros, é uma das causas da intensificação da exploração de recursos naturais, mas não é única, apontando Le Prestre a existência de outros fatores, como o preço da exportação e as políticas nacionais, adotando-se, como exemplo, as políticas de países da América Central e do Sul que favorecem a extensão da pecuária, muitas vezes através de empréstimos subsidiados, dentre eles o Brasil, onde a pecuária extensiva, entre as décadas de 1970 e 1980, elevou-se a 20 mil hectares por ano (LE PRESTRE, 2000, pp. 357/359). Comumente os problemas ecológicos ultrapassam os limites territoriais dos países, razão pela qual, face a ineficácia de soluções individuais de cada Estado, ganham relevância as medidas de luta baseadas em consenso internacional.

O desenvolvimento sustentável é tema recorrente em tratados e declarações internacionais, tomando-se, como exemplo, a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que prevê entre seus princípios: a) o ser humano como centro das preocupações relacionadas como o desenvolvimento sustentável, b) a compreensão da proteção do meio ambiente como parte integrante do desenvolvimento, e não de forma isolada, e c) a necessidade de os Estados reduzirem e eliminarem os sistemas de produção e consumo não-sustentados. Esta expressão apareceu pela primeira vez no denominado Relatório Brundtland (em 1987), decorrente do trabalho da Comissão Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), no qual definiu-se desenvolvimento sustentável como sendo o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.

Franz Josef Brüseke (BRÜSEKE, 2003, pp. 34/35) expõe que o conceito de desenvolvimento sustentável tem conotação extremamente positiva, adotada pelo Banco Mundial, UNESCO e outras entidades internacionais, para marcar uma filosofia de desenvolvimento que combine eficiência econômica com justiça social e prudência ecológica, sinalizando uma alternativa à teorias tradicionais de desenvolvimento, muitas delas desgastadas por inúmeras frustrações. Acerca do tema, dispõe Paul Ekins (EKINS, 1997, p. 39):

The environmental sustainability of human ways of life refers to the ability of the environmental to sustain those ways of life. The environmental sustainability of economic activity refers to the continuing ability of the environment to provide the necessary inputs to the economy to enable it to maintain economic welfare. Both these sustainabilities in turn depend on the maintenance of the requisite environmental functions, according to some classification as above. Which functions are important for which ways of life and which economies and the level at which they should be sustained, will vary to some extent by culture and society, although there are obviously basic biophysical criteria for human production, consumption and existence.

A sustentabilidade econômica é mais focada na parcela de recursos naturais que provém matéria, renovável ou não, para o processo produtivo, enquanto o desenvolvimento sustentável adiciona a este aspecto econômico a ênfase no meio ambiente, conciliando produção e humanidade, sendo que certos danos provocados por atividades econômicas, como a redução da camada de ozônio, é incompatível com a sustentabilidade (GOODLAND, 1997, p. 65). A limitação do poder econômico pelo desenvolvimento sustentável é extremamente necessária, uma vez que a economia não pode ser dissociada de outros elementos sociais, como o meio ambiente, face a interdependência dos mesmos, uma vez que inexiste atividade humana sem matéria e energia natural.

A preocupação com um crescimento econômico sem limites envolve não somente o esgotamento de recursos, como água, fauna e flora, com conseqüente implicação na prática comercial, mas também o desequilíbrio do ecossistema mundial, como a redução da camada de ozônio, que por sua vez compromete o bem jurídico mais relevante: a vida. Paulo Affonso Lemes Machado atenta para o fato de que a própria saúde dos seres humanos depende do estado dos elementos da Natureza, de modo a se observar se esses elementos estão em estado de sanidade e se de seu uso advenham saúde ou doenças e incômodos para os seres humanos (MACHADO, 2003, p. 48).

O desenvolvimento sustentável, de acordo com Cristiane Derani (DERANI, 2001, pp. 132/133), visa obter um desenvolvimento harmônico da economia e da ecologia, numa correlação máxima de valores onde o máximo econômico reflita igualmente um máximo ecológico, impondo um limite de poluição ambiental, dentro do qual a economia deve se desenvolver, proporcionando, conseqüentemente, um aumento no bem-estar social. Portanto, a defesa do meio ambiente na ordem econômica expressa claramente o princípio do desenvolvimento sustentável, posto que estabelece um controle do Estado sobre as atividades econômicas que ultrapassem os limites razoáveis de exploração ambiental, obrigando uma harmonização entre esferas até pouco tempo considerada independentes, de modo a alcançar uma qualidade de vida saudável para todos, lembrando que a intensificação ou diminuição deste controle é um assunto político vinculado às prioridades de quem estiver no exercício do governo (GRAU, 2004, p. 313).


5. CONCLUSÕES

O direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado encontra-se previsto na Constituição Federal, sendo bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, tendo o Direito Ambiental a tarefa de estabelecer normas que indiquem como verificar as necessidades de recursos ambientais, verificando a razoabilidade da exploração dos recursos naturais, devendo, quando a sua utilização for desmedida ou desnecessária, negar o uso dos mesmos, ainda que os bens não sejam escassos (MACHADO, 2003, p. 49), incumbindo ao Poder Público assegurar a efetividade desse direito, por exemplo controlando a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225, § 1º, V, da CF/88).

A defesa do meio ambiente foi elevada ao padrão de princípio da “Ordem Econômica” na Constituição vigente, tendo seu dispositivo sofrido ampliação pela EC n.º 42/03. A sua relevância decorre da necessidade de se criar parâmetros para uma política ambiental que não bloqueie o desenvolvimento econômico, mas também não promova o exaurimento de fontes naturais, preservando-as para gerações futuras. A compatibilização do desenvolvimento econômico-social com o equilíbrio do meio ambiente é o denominado desenvolvimento sustentável, que consiste na exploração equilibrada de recursos naturais, nos limites da satisfação das necessidades (SILVA, 2002, pp. 26/27).

De acordo com Clóvis Cavalcanti (CAVALCANTI, 2003, p. 165), em uma situação sustentável, cuja idéia é a manutenção do sistema de suporte da vida, o ambiente é menos perceptivelmente degradado, embora o processo entrópico nunca cesse, procedendo invisível e irrevogavelmente e levando ao declínio inflexível do estoque de energia disponível na terra. Não se trata de uma solução cujos efeitos sejam perceptíveis imediatamente, mas apresenta-se como uma forma de impor limitações à prática econômica, posto que desenvolvimento deixou de ser sinônimo de crescimento da economia, uma vez que há recursos que não são passíveis de renovação ou substituição por formas artificiais.

Desta forma, falar em desenvolvimento sustentável é estabelecer um planejamento que garanta o mínimo adequado para satisfazer as necessidades básicas da população. Cristiane Derani (DERANI, 2001, p. 135) expõe, com base na lógica do ótimo de Pareto, que a economia de mercado atinge seu ótimo quando realiza uma satisfatória realização entre o uso de um recurso natural e sua conservação, sendo esta relação do uso e não uso que ao atingir um estágio ótimo permite a continuação da prática econômica, alcançando, portanto, a sustentabilidade do desenvolvimento. Podem ser verificados os inúmeros reflexos do princípio do desenvolvimento sustentável, como o zoneamento ambiental e o estudo do impacto ambiental, cujo objetivo é reduzir o máximo possível do dano da prática econômica sobre a natureza, posto que a proteção ambiental não deve ser compreendida como simplesmente um gasto, mas como um investimento, posto que as conseqüências de sua deterioração não somente criam óbices à economia mas à própria qualidade de vida humana, por exemplo, através do aquecimento global.

A análise do desenvolvimento sustentável não somente envolve os aspectos econômico e ambiental, mas também político. A função do Estado é justamente regular e controlar a atividade econômica, de modo a reduzir a degradação ambiental, posto que em uma sociedade capitalista a busca pelo lucro não pode sobrepujar os interesses da coletividade, razão pela qual uma maior ou menor proteção do meio ambiente depende dos interesses prioritários do governo, o qual não deve sofrer às pressões de grupos econômicos de pressão. Por fim, cabe mencionar o pensamento de Roberto P. Guimarães (GUIMARÃES, 2001, pp. 67/68), para quem o crescimento econômico ilimitado baseado na crença do desenvolvimento tecnológico, igualmente ilimitado, só é capaz de produzir a alienação dos seres humanos, transformando-os em robôs que buscam de forma incessante a satisfação de necessidades que cada vez mais estão menos relacionadas à sobrevivência e ao crescimento espiritual.


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